中心專題研究組：新發展階段優化重大生產力布局的內涵特征、重點任務和對策舉措

摘要：重大生產力布局優化是國民經濟發展的戰略議題,盡管各國推進生產力布局優化的方式不同，但都把重大生產力布局視為推動國民經濟發展的重要手段。結合外部形勢，分析新發展階段的重大生產力布局的新特點、新內涵，提出五方面重點任務:優化科技、人才組合，形成梯次發展的戰略性新興產業集群布局；統籌國內外重點地區、重點資源，強化重大戰略資源保障能力；優化重大基礎設施布局、結構和功能，加強現代化基礎設施體系支撐；加強地區生態、文化綜合保護利用，形成各具特色的區域軟實力布局；優化“過密”和“過疏”地區發展格局，推動國土空間適度均衡開發保護。為保證重大生產力布局的優化任務得以有效推進，要積極發揮各級政府在重大生產力優化布局中的調控作用，超前謀劃布局新型基礎設施項目和計劃，健全機制引導戰略性資源利用方式轉變，強化科技創新力量的統籌布局和集成轉化，支持彰顯中華民族傳統文化重點區建設，強化生態環境規制對生產力布局的約束。

作者：中國城市和小城鎮改革發展中心專題研究組

研究組組長：高國力 

研究組成員：胡天新、張雪原、王雪嬌、杜澍、孫雯、張曉婧。

邱愛軍、閔?，?、曾宇參加討論。

原文刊登于《區域經濟評論》2023年第2期

黨的二十大報告提出，“優化重大生產力布局,構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”。當前，中國國內重大生產力布局的基礎、條件和方式發生了重大變化，中國發展環境正面臨復雜深刻的變化，世界百年未有之大變局正在加速演變,世紀大疫影響深遠。優化重大生產力布局有利于推動區域協調發展、加快構建新發展格局，有利于促進高質量發展、加快全面建設社會主義現代化國家。

生產力的布局，指產業體系和相關經濟要素在地理空間上配置和組織，既涉及宏觀戰略,也包括微觀形態和功能的組織協調。重大生產力布局，從名詞角度來看，是社會所具有的改造自然，從而獲得具有重要戰略價值的物質財富的能力，在一定空間范圍內的分布與組合;從動詞角度來看,是圍繞國家總體戰略目標而對重要生產要素進行的戰略性空間部署安排。作為國民經濟中長期發展的戰略議題，宏觀尺度的重大生產力布局通常是圍繞一定歷史時期的國家總任務，權衡經濟效率、國家安全、生態保護和地區均衡等多種需要，根據地域比較優勢和承載能力，把握生產方式變化趨勢，以統籌視角對國家重要的戰略性產業和區域性基礎設施等進行空間調整和地域整合。優化重大生產力布局，需要圍繞核心領域具體明確未來布局的重點方向，并通過制定一系列舉措優化空間部署安排和引導市場發展。

一、重大生產力布局的國際經驗

重大生產力布局是世界各國推動國民經濟發展的重要手段，以長久和清晰的核心原則為指導。重大生產力布局不是孤立存在的，是多層次空間疊加的結果，需要借助多領域多手段的支撐。

1.重大生產力布局是世界各國推動國民經濟發展的重要手段

“生產力布局”的概念和社會實踐均最早出現于蘇聯。1920年列寧親自參與編制《全俄電氣化規劃》，推動了蘇聯全國生產力布局。I960年代后期圍繞生產力布局形成由經濟區劃、生產力布局總綱要和區域規劃組成的規劃體系，其中生產力布局總綱要是生產力布局規劃體系的核心內容，是在經濟區劃基礎上,對全國生產力布局的總體設計方案。蘇聯自1970年起編制《全國生產力布局總綱要》，確定了未來10年各經濟區的綜合性和專業性發展定位。該綱要的實施帶來明顯的經濟發展成效,20世紀70年代蘇聯經濟快速發展，1970-1980年蘇聯GDP增長1.17倍。生產力布局不僅是計劃經濟體發展的戰略問題，也是世界各國經濟發展的戰略問題。盡管不以生產力布局為名，無論是政府主導型市場經濟的日本，還是自由市場經濟的美國，都以適合自身國情的方式推進生產力布局。

2.重大生產力布局以長久和清晰的核心原則為指導

由于重大生產力布局具有周期長、影響大、變更難等特點，其布局必須遵循經濟社會發展規律和國土空間基礎條件，因此必須具有長久而清晰的原則，即使因為發展變化需要進行調整，其核心原則仍不會變更。例如，蘇聯將追求投入產出比作為生產力布局最高原則，以實現國民收入最大化增長。因此，蘇聯建立了復雜的數學經濟模型，并沿著這些路線取得了相當大的進展，使經濟發展的效率得到了有效的提升。長久而清晰的核心原則能夠避免重大生產力布局因短期內外部變化產生搖擺，通過強化戰略定力使發展行穩致遠。

3.重大生產力布局為多層次空間疊加的結果

重大生產力布局不僅是宏觀戰略性的工作，也涉及微觀形態和功能的組織協調;在全球化的背景下，不僅要優化國內的重大生產力，也要考慮重大生產力的國際布局。日本在《21世紀的國土總體設計》（五全綜）中強調形成多軸心型的國土結構，從鄉村和中小城市、大城市、區域到大范圍國際交流圈，在不同尺度上提出了發展和布局的主要任務。重大生產力不是孤立存在的，不能按照發展基礎和資源稟賦等直觀感覺在幾個重點區域簡單直接地一布了之，需要平衡和促進各個層級的發展能力。

4.重大生產力布局需要借助多領域多手段的支撐 

重大生產力布局需要通過政策、規劃、財政、金融、生態甚至社會保障等多元手段的支撐才能得以實現。蘇聯曾直接要求企業規劃和建設的決定必須以《蘇聯生產力發展和布局綱要》為基礎。美國則通過采購和研發投入、加強對中小企業的支持性貸款等軟性方式，引導企業契合生產力布局。另外，美國在促進中西部發展的時期，為了鼓勵人口和產業向西遷移，曾經實施廉價出售聯邦土地、修建鐵路、鼓勵礦業開采等手段。通過編制振興方案、加大基建、環境保護、人力培訓等方面的聯邦撥款、建設“開發中心”等手段,提高了西部地區的競爭力和吸引力。

二、新發展階段我國重大生產力布局的內涵特征

進入新發展階段以來，在外部環境和內部條件不斷演化交織的過程中，我國重大生產力布局的內涵已經發生轉變，不再局限于傳統意義上的工業生產能力尤其是國民經濟發展的基礎性工業領域，如能源、冶金、化工、機械裝備等。重新審視我國重大生產力布局的內涵特征，是新發展階段的時代需要，同時也是進行重大生產力布局優化的重要前提?；趪鴥韧獍l展客觀條件及未來發展趨勢，新發展階段的重大生產力布局應圍繞五個核心特征維度展開（見圖1）。

1.科技作為第一生產力的重要地位日益凸顯  

以馬克思列寧主義有關科技論述為基礎，鄧小平曾提出“科學技術是第一生產力”習近平總書記在黨的二十大報告中也明確指出,“必須堅持科技是第一生產力”，“創新是第一動力”。近年來，伴隨著新一輪科技革命與產業變革不斷深入、國際力量對比深刻調整，科技作為第一生產力的重要地位正不斷強化。一是科技投入及科技貢獻率連創歷史新高。黨的十八大以來，我國科技投入顯著提升，全社會研發經費從2012年1.03萬億元增長到2021年2.79萬億元，位居世界第二；研發強度從1.91%提升至2.44%，已接近OECD國家的平均水平?？萍贾饾u成為引領發展的第一動力，2021年，科技進步對GDP增長的貢獻率達到60%以上。企業作為創新主體的作用更為突出，根據《2021年全國科技經費投入統計公報》數據顯示，企業投入在我國全社會R&D經費投入中占76.9%。二是基礎研究的基石作用受到高度重視。我國基礎研究投入與支出和美國仍有很大差距，特別是企業投入嚴重不足。近年來我國不斷加大基礎研究投入。2021年，基礎研究經費是2012年的3.4倍，達到歷史最高值，并研究制訂基礎研究十年行動方案。三是科技創新的成果轉化能力大幅增長。2021年，我國每萬人口高價值發明專利擁有量是2016年末的1.5倍，達到7.5件/人，專利密集型產業增加值占GDP比重超過12%。四是重大科技創新平臺不斷豐富壯大。近年來，我國科研機構、科創園區和科技創新領軍企業等各類科技創新平臺構成的體系不斷完善。北京、上海、粵港澳大灣區的中心引領作用不斷增強，在全球科技集群排名中進入前十。新發展階段面對國內外復雜嚴峻形勢，創新已成為影響和改變全球競爭格局的關鍵變量，在我國重大生產力中具有核心地位。

圖1新發展階段重大生產力的五大核心特征維度及相互關系

資料來源:作者根據十四五規劃的有關信息自行繪制

2.戰略性新興產業日益成為重大生產力布局的核心內容

新時代，戰略性新興產業已逐漸成為重大生產力的核心構成，對我國經濟社會的全局和長遠發展具有重要引領帶動作用。特別是航空航天、國防工業、新能源、重大工程設備、集成電路、軟件設計等事關國家安全的關鍵領域，新一代信息技術、新材料、新能源汽車等對提升我國國際競爭力具有關鍵作用，生物醫藥等則是保障重要民生的關鍵支撐。近年來，這些產業規模持續壯大:我國新能源汽車產銷量已連續7年全球第一；2021年，非化石能源發電裝機量首次超過煤電，水電、風電、太陽能發電裝機量連續多年穩定保持在世界首位;規模以上高技術制造業和裝備制造業增加值占規模以上工業增加值比重分別達到15.1%,32.4%；高端智能化產品如工業機器人、集成電路的產品產量較2014年分別增長12.5倍和2.5倍。布局更趨協調，初步形成長三角、珠三角、環渤海以及長江中上游等產業集聚地區。具體領域如新能源基地在西部地區的戰略布局，有效帶動了當地經濟發展轉型，同時為能源密集型、技術密集型產業向西北地區的轉移奠定了重要基礎，數據中心、新能源制造業等正在為西北地區賦能新發展動力。

3.新基建日益成為影響重大生產力布局的關鍵因素

近年來迅速發展的新型基礎設施，為賦能我國產業轉型升級與經濟社會高質量發展提供了重要支撐。信息基礎設施方面，5G、IPv6、數據中心、衛星互聯網、物聯網等建設加快，已建成全球規模最大、技術領先的網絡基礎設施。我國算力規模持續擴大，進入數字經濟時代，算力已經成為至關重要的新生產力。根據《中國算力發展指數白皮書（2022年）》，過去五年我國算力規模平均年增長46%?！皷|數西算”工程全面實施，將有效促進東中西部數字經濟協同發展，這些都離不開算網基礎設施的重要支撐。融合基礎設施方面,智能交通基礎設施、智慧能源基礎設施正在改變出行方式與能源供給模式，新型智慧城市建設提高了人民生活品質和城市治理水平。2021年，我國配電自動化線路覆蓋率超過90%，建成多個“5G+”智慧火力發電廠，大量油氣田應用覆蓋生產物聯網系統，新型儲能技術和產業多元化快速發展。特高壓技術全球領先，為我國西電東送、西部建設新能源基地奠定了重要基礎。創新基礎設施方面，重大科技基礎設施、科教基礎設施、產業技術創新基礎設施正加快布局，對科研創新活動的開展形成重要支撐?？梢钥吹?，新型基礎設施已經逐漸成為影響新時代重大生產力布局的關鍵因素之一，應充分重視其對要素的重組優化作用以及對產業布局的深遠影響。

4.人才對重大生產力布局的支撐作用日益顯著 

黨的二十大報告指出，“人才是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐”“人才是第一資源”。從規模上看，國家統計局數據顯示，全國研發人員全時當量2021年達到562.0萬人年，比2012年增長73.1%，連續9年居世界第一。從結構上看,高中及以上文化程度的在職人員占85.1%，比2012年提高6.3個百分點;專業技術人才近4000萬人,高技能人才超6000萬人,正在成為支撐我國建設人才強國、科技強國、質量強國的重要基礎。但與世界主要發達國家相比，我國R&D人員投入強度、R&D中研究人員所占比例與之仍有不小差距。在利用效率上，我國人才利用效率仍有待進一步提升，這也是提升我國重大生產力效率的重要舉措之一。當前人才市場供需關系仍存在錯位現象，“用工荒”與“就業難”并存，高端人才、應用型人才嚴重不足，技能型人才缺口達2000萬人。因此,關鍵領域重要人才對新時代重大生產力的作用日益突出，產業轉型升級迫切需要更加匹配的人才資源。

5.生態保護、文化建設日益成為重大生產力布局的重要組成

黨的十八大以來，我國生態文明建設力度空前,“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心，“生態本身就是經濟，保護生態就是發展生產力”。新型自然保護地體系初步建立，美麗中國建設邁出重大步伐,碳達峰碳中和這一重大戰略決策被提出并穩妥有序推進。2012年到2021年,我國單位GDP能耗強度累計下降26.2%,生態環境持續改善。劃定生態保護紅線并嚴格管控，也對生產力布局具有重要底線作用。此外，生產和提供文化產品及相應服務的物質力量也應該包括在廣義的重大生產力范疇中。增強文化自信自強是實現中華民族偉大復興的重要精神力量，不斷提升國家文化軟實力和文化國際影響力在面對外來文化沖擊時具有戰略意義。2012年到2021年，全國文化旅游體育傳媒經費增長了75.7%,文化和旅游事業費增長了95.6%,文化產業增加值年均增速12.1%,占GDP比重從3.36%上升到4.43%。我國文化服務進出口高速增長,2021年首次突破千億美元。生態保護、文化建設對我國提升綜合競爭力和可持續發展能力的戰略支撐作用日益顯著,并不斷催生新業態新模式，未來將對重大生產力的發展與布局產生更加廣泛而深遠的影響。

三、新發展階段優化重大生產力布局的重點方向和任務

立足新發展階段,必須突出重大生產力的新特點、新內涵，并對其系統布局,才可形成整體優勢，同時又要避免計劃經濟時代對經濟發展的過度干預。因此，優化重大生產力布局應聚焦適宜政府提供公共產品的重點領域和重點地區。重點領域包括創新和戰略性新興產業、重大戰略資源、基礎設施、生態、文化等，重點地區則包括東部沿海城市群等“過密”地區和特殊類型地區等“過疏”地區。

1.優化科技、人才組合，形成梯次發展的戰略性新興產業集群布局

要服務國家重大戰略需求，集中布局一批國家戰略科技力量。在科技創新方面，雖然強調發揮企業科技創新主體作用，但從國際經驗來看,國家戰略科技力量的作用必不可少。以美國為例,美國國家實驗室隸屬國防部、能源部等部門，聚焦于國防科技、衛生保健、空間技術、能源安全等方面，由政府經費支持運行。因此，我國要圍繞國家重大戰略需求，重點解決須長期穩定投入的基礎科學研究命題，組建一批國家實驗室,形成國家創新體系的核心力量，牽引我國整體創新實力增強。整合優化現有各類國家科技創新基地布局，堅持“少而精”,避免重復建設，加強與各類創新主體協作配合，形成高效運行的創新平臺“國家隊”。

建設一批提升國際競爭力的地域創新綜合體，打造戰略性新興產業策源地和集聚地。當前，促進創新的政策不宜再局限于機構或者園區這樣點式的載體,創新街區、創新城市等載體日益發揮重要作用，創新的促進應著眼于整體創新氛圍的打造。從國際實踐來看，日本強調要建立創新創意中心，使之成為知識對流基地，包括以政府力量建立和管理筑波科學城。從創新產業發展規律來看,創新產業發展主要取決于創新知識的積累而非成本最小化，更加趨向于在創新資源豐富的中心城市聚集，而非區域化分散,如北京、上海、廣東三地研發投入占全國比重在30%以上，中科院院士占比更是高達60%以上。應依托國際科技創新中心、綜合性國家科學中心、區域科技創新中心等創新資源密集區，集聚人才、知識和信息，形成國內外高等院校、科研機構和相關科技企業交流與合作平臺、國際和區際交流合作平臺、產學研溝通平臺等，共建共享實驗室設施、大數據信息平臺、成果展示平臺、學術交流平臺、科教實習基地、科技服務平臺等，健全相關體制機制和科技管理服務保障。同時,要以創新型人才為核心，完善教育、醫療等公共服務設施，改善城市生態環境，營造良好的辦公和居住環境。

結合地方特色，打造一批戰略性新興產業特色集群。除國家和地區級的地域創新綜合體外，其他地區也應結合本地特色和優勢，通過地區創新實現內生發展。相比創新資源高度集聚的創新中心而言，地方往往在某一細分領域的生產制造環節具有極強的專業性，并聚集了一批專業化生產的中心企業。地方應充分利用本地資源，圍繞優勢專業技術領域的關鍵環節，有針對性地吸納和整合科技資源，營造專業創新綜合體，支撐特色鮮明的產業集群，形成一批專精特新單打冠軍。同時，應推動經濟區與行政區適度分離，加強地方跨行政區域的創新資源獲取能力，秉持“不求所有、但求所用”的原則，柔性引進科技人才和風險資金，推廣“科技飛地”模式，激勵地方將企業、園區的研發中心、孵化器布局在北京、上海、大灣區等創新資源密集地區。

2.統籌國內外重點地區、重點資源，強化重大戰略資源保障能力

在資源富集地區建設國家資源安全保障核心區。礦產資源的生產布局應統籌考慮生產效率和安全保障兩方面因素。以美國為例,美國對重要礦產資源的生產布局，既有一定的集中性以利于生產，又具有一定的分散性以利于安全，如石油生產呈“南北呼應”的集聚發展、適度均衡布局;再如鈾礦生產，主要散布于中西部內陸地區，而東部地區最大的鈾礦床卻不開發，以保障特殊情況下安全可靠。我國應以戰略性礦產為重點，布局一批能源資源基地和國家規劃礦區，推動集聚集約開發，打造戰略性礦產資源穩定供應核心區。同時，要從軍事安全性出發，對于鈾礦等具有重大國家安全價值的礦產開發活動，要適度分散。另外,要強化儲備意識，對稀土等戰略礦產資源的開發進行控制，對外依賴度高的資源要建立國家戰略儲備體系。

推動能源生產從集中式布局向集中與分散融合布局轉變。我國能源資源分布和用能負荷在空間上匹配程度低,因此長期以西氣東輸、西電東送、北煤南運等方式,長距離地進行能源調運,使得能源生產越來越集中于主要的幾個能源富集地區。但這樣的集中式能源生產方式存在較多制約因素，高度依賴外部能源輸入的東部未來能源保障存在較大風險。而東部地區新能源開發潛力逐漸顯現，如近海風電經濟效益突出。因此，要改變長期采用以大容量、高參數、遠距離為主要特征的集中式能源布局,盡力提高東部地區、中部地區能源需求自給比例，加快建設東部海上風電及分布式光伏電站，以沿海區位優勢充分獲取國際能源。同時,西部地區存在大規模、集中、連片的新能源資源分布,這也是不可忽視的現實。應重點加快西部地區能源革命進程，在沙漠、戈壁、荒漠地區加快規劃建設一批大型風電、光伏電源基地項目，推動西部電力系統綠色低碳化轉型，加大西電東送綠電輸送比例。

促進水資源供需地域均衡。水是生產、生活、生態過程中必不可少的資源要素，水資源對重大生產力布局的約束效應將日趨增強，因此必須推動水資源供需的空間均衡。從用水角度來說，必須堅持“四水四定”，根據水資源量確定地區經濟社會發展規模,推動水資源短缺和超載地區節水和開源雙管齊下。同時，從水源角度來說，須提升水源涵養能力，強化流域管理水平,以流域為單元開展水源涵養能力提升工程,全面提升森林、濕地、河流的水源涵養能力，通過高標準農田建設提升農田的水源涵養能力，加強城鎮建成區的雨水資源化利用。最后，在已經充分節水的情況下，京津冀協同等國家區域重大戰略布局和糧食安全、能源資源安全等剛性用水需求如仍有缺口,應合理布局調水工程,通過外部水源解決本地需求。

拓展重大戰略資源海外布局。當前沒有一個國家所需的能源資源能夠完全自給自足，海外資源的獲取是一國供應鏈組織不可或缺的環節。為保證供應鏈穩定性，歐盟、美國等重要經濟體均通過多元化進口來源等方式確保海外資源安全。我國

應充分借助“一帶一路”倡議這一國際平臺，統籌拓展重大戰略資源的海外布局，確保供應鏈安全。應促進建立更加多元的能源、礦產資源進口來源，通過直接貿易、多元化進口、境外投資與國際合作等深度融入全球能源、礦產資源貿易產業鏈。推動運輸通道韌性增強，充分利用中俄、中哈、中緬石油管道增加進口，逐步降低石油進口對馬六甲海峽的依賴程度。要實施礦業企業“走出去”戰略，對戰略性礦產進行海外投資布局，提升我國戰略性礦產全球治理話語權。

3.優化重大基礎設施布局、結構和功能，加強現代化基礎設施體系支撐

完善國際、國內雙循環的交通基礎設施支撐體系。當前，交通基礎設施加快適應我國構建新發展格局的新形勢，起到更好地對內服務高質量發展、對外服務高水平開放的作用。首先,要打造具有國際競爭力的世界級交通樞紐體系，推進國際鐵路樞紐場站、國際樞紐海港、國際航空樞紐、國際郵件快件處理中心建設，建設一批國際物流基地，暢通國際大循環，再通過多式聯運系統聯動國內運輸體系，使國際國內交通物流系統有效銜接。其次，要加強東西、南北發展主軸骨干通道建設，通過主軸骨干通道建設將東部沿海經濟和中西部內陸經濟串聯貫通，服務暢通國內大循環。最后，要繼續完善高速鐵路網、高速公路網和民用運輸機場“三張網”建設，逐步提高鐵路和水運的貨物運輸比例。

加快能源基礎設施體系現代化。首先,要構建新型電力系統，電力生產向清潔化、低碳化發展是大勢所趨，未來電力系統將重點承載傳輸大規模高比例新能源，風、光等新能源由于其生產的不連續性，大量入網將對目前的電網系統形成較大沖擊，危害電力供應穩定性，必須加快推進電力系統的適應，大規模建設儲能設施性，加快智能化改造和智能微電網建設。其次，當前我國用能區和產能區的地理分離格局暫時還不會有太大改變，且國際能源獲取將越來越多從內陸管道接入，應繼續加強煤炭、電力和油氣跨省跨區輸送通道建設，完善特高壓輸電通道設置，完善油氣互聯互通網絡。最后,要服務國家戰略，推動京津冀、長三角、粵港澳大灣區等城市群的能源基礎設施互聯互通，提升輸配電效能。

完善水利設施空間布局。首先,要加快構建國家水網，當前我國水利設施的體系化水平還不夠高，應對北旱南澇等時空不均衡的能力還不夠強，構建系統的國家水網，在更大范圍內統籌調配水資源，是解決問題的核心關鍵。要加快構建國家水網主骨架和大動脈，水資源配置工程直接的互聯互通;要加快建設國家重大水資源配置工程。其次，要筑牢安全底線，加快病險水庫除險加固，推進堤防、控制性樞紐、蓄滯洪區建設，提高防洪工程標準，健全防洪減災體系，實施一批防汛抗旱提質工程。

形成支撐區域創新發展的新型基礎設施體系。新型基礎設施對于新經濟具有重要的支撐作用，一方面要在新經濟最活躍的東部沿海前沿地區，圍繞創新應用場景建設需求，加快新型基礎設施建設，助力培養新發展動能。另一方面,要防止新技術應用導致的“數字鴻溝”進一步拉大城鄉、區域差距,要加快提升中西部地區中小城市、農村地區的新基建水平，助力區域、城鄉協調發展。算力資源是支撐數字經濟的重要基礎設施,應作為重大生產力布局的重點考慮，要根據全國新能源、低溫氣候資源和應用需求分布情況,發揮比較優勢，統籌全國算力資源,深入實施“東數西算”工程，建設若干國家樞紐節點和大數據中心集群。

4.加強地區生態、文化綜合保護利用，形成各具特色的區域軟實力布局

強化生態環境對重大生產力布局的支撐和服務能力。生態環境既是經濟社會發展的重要支撐，也是重要約束，既要科學合理地從自然界獲取人類生存發展需要的資源，又要防止過度開發造成生態環境的破壞。因此，首先，要堅持生產力布局匹配地區資源環境承載能力，明確地區生產力布局負面清單，生態極重要、極敏感的生態紅線區要嚴格限制開發活動，資源環境超載地區要有序調整生產力布局，以緩解生態環境壓力。其次,要識別對于水源涵養、氣候調節、生物多樣性維護等有著重要價值的重點生態功能區,對其加強保護并有序開展生態修復，全面提升其生態服務能力。在此基礎上，促進各地因地制宜推進生態產品價值實現，讓生態資產保值增值與經濟發展形成相互促進的耦合關系。最后，建立以國家公園為主體的自然保護地體系,并且在部分有條件的保護地劃定合理區域開展觀光休閑、特許經營試點,既要防止無序開發,也要防止生態環?！耙坏肚小?。

保護、傳承和利用特色地域文化。文化生產力的重要特征是文化產業化和產業文化化,特色地域文化是形成文化生產力的重要基礎，其既可以對重大生產力布局形成引領作用，也將源源不斷地通過文化內涵的賦予，提供更多的文化產品和文化服務。首先，要注重整合碎片化的文化資源，強化重要文化遺產系統性保護，建設國家文化公園、國家考古遺址公園、文化遺產廊道，形成地域文化品牌和傳統文化標識體系。其次,要積極推動地域文化資源進行轉化為經濟價值，鼓勵地方建設文化創意產業集聚區，加快文化的產業化、數字化，以文化資源開發促進地方產業升級，推動一些衰退地區和欠發達地區通過文化復興達成地方振興目標。最后，要推動地域文化資源與旅游發展相結合，借鑒日本“觀光立國”經驗，建設一批文化旅游城市、街區、小鎮、村鎮。

5.優化“過密”和“過疏”地區發展格局，推動國土空間適度均衡開發保護

推動東部沿海城市群等“過密”地區適度疏解功能。當前我國生產力布局“過密”地區包括三個層次，一是京津冀、長三角、粵港澳大灣區等東部沿海城市群，二是規模較大的區域中心城市，三是超大特大城市的中心城區，三個層次均面臨不同的“過密”問題。京津冀、長三角、粵港澳大灣區等地，經濟規模大，開發強度高，且傳統產業依然占據較大比重，資源環境承載能力已經接近上限，粗放式發展已經不可持續,而不發展則不符合國家利益，應加快向高質量發展轉變，優化產業結構，培育新發展動能，推動已經不具備比較優勢的傳統產業向其他地區轉移。中心城市和超大特大城市的中心城區同樣存在非核心功能的過度集聚，造成外圍城市和組團發育不足、中心城市和中心城區過度擁擠的問題，推動中心城市向都市圈、城市群范圍內有序疏解非核心功能和設施，推動超大特大城市中心城區向外圍組團轉移過度集中的產業功能和公共資源。同時，“瘦身”與“健體”應結合發力，著力提升中心城市和超大特大城市中心城區發展能級，加快創新、服務等高端要素集聚，增強中心城市尤其是超大特大城市的國際競爭力。

扶持特殊類型地區等“過疏”地區發展特色優勢產業?！丁笆奈濉碧厥忸愋偷貐^振興發展規劃》列出了六類特殊類型地區，包括以脫貧地區為重點的欠發達地區、革命老區、邊境地區、生態退化地區、資源型地區和老工業城市等，這些地區的發展往往事關社會穩定、邊疆穩定大局，但當前面臨較大發展困難，發展活力不足，僅憑市場力量難以扭轉其發展頹勢,應予以國家力量干預，建議從三個方面進行發力。首先，特殊類型地區往往發展內生動力不足，因此不能僅僅局限于本區域謀發展，應將其放在開放的視野下進行謀劃，充分借助發展優勢地區的力量來推動自身發展，可探索“飛地經濟”等發展模式，推進與發達地區、周邊中心城市、省會城市合作，加強跨區域產業合作園區建設。其次，特殊類型地區的重大生產力扶持不應分散，應選擇在中心城市集中進行重大生產力布局，集聚資源進行集中突破，培育地區經濟增長極帶動全域振興，形成以點帶面的效果。最后，應因地制宜地精準發力，不應“大水漫灌”，結合各類型地區特點進行量身定做的生產力幫扶,從而由“輸血”變“造血”。其中，老工業基地要發揮重型工業優勢，重塑“大國重器,競爭優勢，資源型地區要重點培育接續替代產業，生態退化地區應統籌生態修復和綠色發展實現可持續發展，革命老區應做好紅色資源開發和特色產業壯大。

四、新發展階段優化重大生產力布局的對策舉措

針對當前國內外形勢變化趨勢,新發展階段中央和地方應著力完善相關政策和舉措，著力解決制約重大生產力優化布局的各類體制機制障礙。堅持問題導向和目標導向并重，既要選準近期加快推動的突破口，又要做好中長期頂層設計，制定推出一攬子政策包、項目庫和工具箱,推動重大生產力布局優化取得實質性進展。

1.發揮各級政府在重大生產力優化布局中的調控作用

重大生產力布局的優化與調整,既要考慮經濟和社會效益,更要綜合考慮各種安全要素,推動實現更高質量、更加安全和更可持續的發展,所以除發揮市場作用外，更離不開國家意志與各級政府力量的強力推動。第一，國家應加強對重大生產力布局的統籌引導。建議有關部門組織編制《國家重大生產力布局專項規劃》，明確國家中長期重大生產力布局的優化調整方向，完善配套措施;第二，省級政府應積極發揮公共平臺優勢引導投資布局。建議以省域為單元研究制定《產業發展空間布局指引目錄》，定期向社會發布;第三，地市政府應強化產業用地“保護紅線”在保障和引導產業集聚發展中的作用。建議工業基礎較好的地市應借鑒深圳、廣州、昆山等城市的經驗做法，根據城市定位及產業發展需求，編制全市產業空間布局一張圖，劃定產業用地“保護紅線”，保障產業用地供給，促進產業集聚發展,引導產業項目落地。

2.超前謀劃布局新型基礎設施項目和計劃

適度超前布局有利于引領產業發展和維護國家安全的新型基礎設施，是保障我國經濟長期穩定發展的有力支撐，能夠為我國的勞動力、資金、土地、技術等各類要素賦能，有利于形成更加高效、安全且富有韌性的生產、消費、創新和公共服務網絡,實現各類資源更大范圍的空間配置，對于引導重大生產力布局和塑造經濟發展新的比較優勢具有重要意義。第一，謀劃6G網絡技術項目。積極參與推動6G國際標準化工作，利用未來3—5年6G研發實現商用的重要窗口期，加強與第三方國家下一代電信基礎設施建設的合作。第二，推進空間信息基礎設施計劃。將加大推動低軌衛星通信網絡建設作為重點計劃，鼓勵科研機構和重點企業進行突破，快速搶占低空軌道，加快布局我國衛星通信網絡。第三，制訂物聯網新型基礎設施建設計劃。制訂相關實施方案和行動計劃，提高物聯網在工業制造、農業生產、公共服務、應急管理等領域的覆蓋水平。

3.健全機制引導戰略性資源利用方式轉變

未來我國資源供求形勢將長期處于緊平衡狀態，特別是一些戰略性資源的瓶頸對于經濟社會的可持續發展形成了硬約束，轉變資源利用方式已經成為轉變發展方式的關鍵抓手。長遠來看,健全機制體制，引導戰略性資源利用方式轉變，對于保障我國生產力穩定發展和優化生產力布局有著積極的影響。第一,建立分層級戰略性能源預警系統。建立涵蓋國家、部門、地方及重點企業的分層級分領域能源安全預警體系，制訂分層級應急預案，明確不同級別啟動條件和應急調節次序。第二，健全清潔能源電力消納長效機制。以省級行政區域為基本單元，將清潔能源電力消納指標作為地方經濟社會發展綜合評價指標的重要組成，每年組織開展指標完成情況考核。第三，給予新能源產業用海用地寬約束。加強風電等新能源項目環境生態影響的系統研究，統籌銜接可再生能源規劃與國土空間規劃，合理修訂新能源電力工程建設用地指標，對于不占壓土地、不改變地表形態的未利用地等給予差別化用地政策。

4.強化科技創新力量的統籌布局和集成轉化

黨的十八大以來，國家把科技創新擺在發展全局的核心位置，我國科技創新能力顯著增強，整體水平有了質的提升。但從結構和要素的視角審視,目前國家戰略科技力量的系統布局還需要進一 強化，基礎研發的短板還比較明顯,科技創新的集成轉化能力還不足，這些都成為未來制約我國科技創新能力提升的最大障礙，因此，強化政策支撐引領顯得十分迫切。第一，強化對國家戰略科技力量的系統布局。編制《國家戰略科技力量布局專項規劃》，對基礎科技力量、區域科技力量、產業科技力量的培育發展做出統一部署和布局引導。第二，加大支持基礎研究的體制創新。采用政府引導、稅收杠桿、研發費用加計扣除等方式，激勵地方、企業和社會力量加大基礎研究投入。支持高校和科研院改革科研組織實施方式和人員的評價標準,鼓勵自由探索，建立容錯機制。第三，促進科技成果落地轉化。支持領軍企業以市場化方式聯動產業上下游、產學研等力量，組建創新聯盟。重點加強財政、稅收、人才、軍民融合等方面的政策協同，為科技成果轉化創造良好環境。第四,推動區域科技創新中心試點建設。支持有條件地區通過試點建設打造創新資源集聚新高地，在重點領域實現創新牽引，培育壯大區域特色經濟和新興產業。

5.支持彰顯中華民族傳統文化重點區建設

中華優秀傳統文化是中華民族的文化基因和增強文化自信的重要來源。我國有很多彰顯中華民族傳統文化的重要地區，但這些地區往往由于跨行政區管轄，導致對文化資源的保護和利用呈現碎片化和片段化。雖然近些年來，區域一體化發展受到重視，但也僅局限于促進產業、生態、基礎設施等方面的發展協同，往往忽視文化協同的重要性。突破行政壁壘，強化政策對彰顯中華民族傳統文化重點區建設的支持，對于發揮我國文化優勢,挖掘文化內涵和價值，實現文化到生產力的轉化具有重要價值。第一，搭建文化協同發展的制度框架。立足區域一體化發展地區地緣相接、文化同脈的基礎條件，依托大運河、長城、長征沿線豐富的文化資源，通過簽訂文化協同合作框架、編制區域文化圈規劃、沿河沿線文化保護傳承利用規劃等形式，強化文化一體化保護和發展意識，實現跨區域文化資源整合。第二,加快建立文化區內協同合作機制。支持建立文化產業聯盟、演藝聯盟等合作平臺。支持聯手打造影視藝術精品、打造區域公共文化品牌、組織非物質文化聯展、建設文化創意產品交易平臺等文化重點領域的項目合作。

6,強化生態環境規制對生產力布局的約束

隨著我國對生態環境問題日益重視，環境規制在解決環境問題的同時，也成為中央和地方約束不合理的生產力布局，促進經濟轉型發展的重要抓手。第一，建立以綠色發展為核心的政績考核指標體系。開展研究生態破壞負面外部性效應，逐步將綠色GDP納入地方發展的考核體系。第二,針對不同發展階段及資源環境承載能力制定差別化市場準入標準。中西部生態敏感性高的地區，應實行更高的單位產出能耗和“三廢”排放標準。長三角、珠三角等發達地區,對新進入產業設置更高技術、工藝的市場準入標準。第三,強化信貸布局“綠色”導向。發揮綠色金融賦能綠色發展的作用，將企業技術、環保、能耗等指標嵌入重點行業客戶及項目的選擇標準，資金優先投向綠色產業企業和項目。

參考文獻