高國力：面向中國式現代化的新型城市高質量發展戰略方向

本文原刊載于《城市問題》2023年第1期

作者：高國力

中國城市和小城鎮改革發展中心主任，研究員，中國城市經濟學會常務理事

黨的二十大報告首次全面系統地對中國式現代化進行了遠景式勾勒，明確了中國共產黨的中心任務就是在未來帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國，全面推進中華民族偉大復興。實現兩個“全面”的重要抓手就是黨的二十大報告中提出的中國式現代化。這是首次系統闡述了中國式現代化的五個主要特色，緊密貼合了中國的基本國情，也旗幟鮮明地體現了我國與西方發達經濟體現代化的不同之處。中國式現代化的中國特色是人口規模巨大、全體人民共同富裕、物質文明和精神文明相協調、人與自然和諧共生、走和平發展道路的現代化。城市高質量發展離不開中國式現代化的五個特色指引，中國式現代化順利推進更離不開城市高質量發展的有力支撐。

黨的二十大報告明確闡釋了中國式現代化的內涵和特征，短短幾十個字，內部有著非常嚴密的邏輯?！皟蓚€堅持”是指方向，“五個實現”是指路徑，“推動與創造”是指國際貢獻，這是中國式現代化的本質要求。

中國式現代化必須牢牢把握的幾個重大原則都在黨的二十大報告當中進行了非常權威、非常全面的闡述，總的安排也進一步明確了中國式現代化兩步走的戰略目標。從 20 世紀 80 年代鄧小平同志提出全面建設小康社會的規劃，到全面建成小康社會，再到現在的全面建設社會主義現代化，經過了不同階段戰略目標實施步驟的調整，現在明確提出中國式現代化兩步走的宏偉目標。在這樣的發展背景下，我國未來一段時期的城市建設和發展如何真正支撐和落實中國式現代化的相關要求，如何利用中國式現代化的戰略、目標及任務進一步引領中國未來的城市建設和發展，是當前和今后一段時期理論研究與實踐領域應當著重思考與解決的問題。

作為黨的綱領性文件，黨的二十大報告并未以大量篇幅專門闡述某個領域的某些重要內容，但是，在報告第四部分第四小節，專門有幾段詳細地闡述了城市建設和發展的戰略方向與目標，體現了城市高質量發展在全面建設社會主義現代化國家中的重要地位。

在黨的二十大報告中，推進以人為核心的新型城鎮化建設主旨落到了“三個城市”，即“宜居城市”“韌性城市”“智慧城市”。實際上，在此之前，國家發展改革委頒布實施的《“十四五”新型城鎮化實施方案》中，除了上面這“三個城市”之外，還提出了“創新城市”“綠色城市”“人文城市”。黨的二十大報告沒有把這“六個城市”全部寫入，并不代表其他“三個城市”不重要，而是說明作為引領未來五年工作的黨的綱領性文獻，報告更關注未來城市建設的短板與緊迫性問題，宜居城市、韌性城市和智慧城市建設應該是未來五年城市高質量發展的重點領域。

在謀劃提出城市高質量發展的方向和重點之前，先對我國城市目前高質量發展實施的基本情況做一個了解和客觀判斷?！丁笆奈濉毙滦统擎偦瘜嵤┓桨浮樊斨刑岢觥靶滦统鞘小边@個新的概念，表明我國城市仍然處于比較快速的發展進程中，所以不可能在短時間內給予其非常全面、規范和準確的稱謂，因此用“新型城市”體現我國城市高質量發展處于快速推進的總體階段這樣一個特點。

在高質量發展現狀方面，從城市層面來看，發展取得的成效毋庸置疑，很多指標明顯提升。盡管近三年受到新冠疫情沖擊，但是總體上城市的發展還是在持續穩步改善。首先，城市基礎設施與公共服務明顯改善，學前教育毛入園率達到 88.1% ，九年義務教育鞏固率為 95.4% ，每千人醫院床位數是6. 7 張，養老床位數是 31.1 張。城市建成區綠地面積占比為 38.7% ，人均公園綠地面積 14.87 平方米。其次，生態環境質量水平大幅提升，全年空氣質量優、良天數占比提高到 87.5% ，全國地表水水質優、良斷面比例上升至 84.9% ，地級及以上城市黑臭水體基本消除，46 個城市基本建成生活垃圾分類處理系統。特別是原來空氣污染、霧霾、垃圾處理問題比較嚴重的一些超大、特大城市，其生態環境改善非常明顯。再次，城市規劃建設水平不斷提高，國土空間規劃“五級三類四體系”架構不斷完善，并結合自然資源部門、住建部門、法制部門進行一系列的頂層設計，進一步提升了城市規劃建設和治理水平。

這些成效是思考和謀劃推動城市高質量發展的基本前提。關于促進新型城市高質量發展，本文提出六個“打造”與兩個“保障”，作為《“十四五”新型城鎮化實施方案》中對于“六個城市”定位和要求的回應，同時，將黨的二十大報告中提出的“三個城市”作為前三個領域進行重點規劃，另外“三個城市”放到后面進一步陳述，最后提出兩個保障。

第一，打造宜居城市。這是黨的二十大報告所提出的“人民城市人民建，人民城市為人民”思想的切實體現，城市建設和發展的最終歸宿要進一步體現宜居性。原來我國的城市規劃建設更加注重生產屬性，甚至很多城市在歷史發展過程中受“先生產后生活”“先有工廠后有城市”等計劃經濟時期理念的影響，忽視了城市的生活屬性。新時期，我們要更加重視城市的宜居性。首先，應該增加普惠便捷的公共服務供給。包括推動教育資源在地域空間的均衡配置，推動醫療資源在不同層級間的均衡配置，強化養老服務對不同群體的精準供給以及促進社區服務生活圈的便捷可及。其次，要健全市政公用設施。包括加強交通基礎設施的網絡布局，促進市政綜合管網的改造提升，補齊市政配套設施的短板。再次，完善城市住房保障體系。建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，培育發展住房租賃市場，有效增加保障性住房供給。最后，有序推進城市更新。包括選擇有針對性的城市更新改造路徑，充分鼓勵多主體參與城市更新工作。完善城市住房體系涉及較多相關部門，也需要中央和地方在很多領域進行投入。目前全國較多地區已經探索了很多模式，未來還應該進一步圍繞多主體供給、多渠道保障等開展工作，特別是針對不同類型的城市新市民，應確立城市保障性住房的有效構成，包括長租房、公共租賃住房、公寓式租房等多種形式。

第二，打造韌性城市。城市韌性首先體現在城市生活功能的應急、防災、避難等方面，新冠疫情帶給很多城市的沖擊非常明顯，加上近幾年以鄭州暴雨、青島燃氣管道爆炸、天津燃氣管網泄漏等為代表的安全事件的發生，引發公眾對韌性城市建設的進一步關注。應該結合新的技術手段，讓城市功能更加完善，特別是要實現防災減災、公共衛生防疫、城市內澇治理以及一系列綜合性管廊更新改造，需要從規劃、建設、投入等方面加以優化和提升，才能有效提高城市韌性。

城市韌性的另一方面體現在生產領域，包括產業鏈供給和需求韌性。未來城市發展在產業鏈條上不可能實現大而全、小而全，要基于城市產業基礎確立城市自身在產業鏈條和產業集群當中的優勢定位，這有助于增強城市在產業鏈條上的彈性。

第三，打造智慧城市。國家住房和城鄉建設部已經開展了多年智慧城市試點，積累了一些智慧城市建設經驗。目前我國地級及以上城市已經全部建成數字化管理平臺，有 80 個城市開展了“互聯網 +政務服務”信息惠民試點。2013 年以來，住建部已經公布了三批智慧城市試點城市名單，涵蓋全國省份的 290 個城市。截至 2019 年底，50% 以上的縣級市都已提出建設智慧城市的設想。建設智慧城市應該規避目前存在的問題，特別是應該結合新基建建設，進一步有效提升城市的智慧度與便利度。不能只追求硬件設備而忽視軟性服務，或者只追求數字化理念設施改造，但缺乏數字化管理人才的配套。更為突出的問題是很多城市缺乏豐富的數字技術應用場景，導致智慧城市建設中出現了盲目跟風和超前建設現象，沒有真正適應城市自身的發展需求。

第四，打造創新型城市。我國創新型城市建設已經取得一定規模，目前共有 78 個國家創新型城市，占國土面積的 10% 、總人口的 33% ，匯聚了全國78． 5% 的科學研究與試驗發展經 費投入以及78. 7% 的地方財政科技投入，擁有全國 85% 以上的有效發明專利，培育了全國 80% 以上的高新技術企業，成為建設創新型國家的關鍵節點。

未來創新城市建設應該著眼于高質量發展更為長遠的一些目標追求，需要更多的戰略定力與耐心，切忌急功近利。創新作為發展的第一動力，創新城市建設在黨的二十大報告中被進一步強化，如何更好地發揮城市創新平臺功能，營造優良的創新環境，聚集一批留的住、用的好的創新人才，是很多城市面臨的問題。我國創新城市建設已經在很多方面做了探索，未來創新城市的打造應該著眼于新型城市高質量發展的長遠求，特別是借鑒發達國家創新城市的優秀建設經驗對標。

第五，打造綠色城市。近年來，我國城市生態環境建設取得了較大進展，生態保護、環境治理、綠地率水平均得到大幅度提升，公園體系建設取得了長足進展。但是，生態環境建設永遠在路上，不僅要建設一般意義上的城市綠地、公園，而且應該致力于讓城市低碳化在全國碳達峰、碳中和工作中發揮率先引領與示范作用，因此需要長時間持續推動。城市低碳需要從生產、生活，從空氣、土壤和固體污染物治理等多方面來進行系統化的制度設計，包括修護城市生態空間、加強城市環境保護以及推進生產生活低碳化。例如，青海省西寧市推動南北山生態集中治理，實現從荒山禿嶺變為滿目黛綠; 浙江省樂清市精準推進工業企業低碳轉型發展，實施“碳均論英雄”改革，繪制“碳畫像五色圖”，推出“個性低碳碼”; 江西省撫州市支持居民綠色低碳生活，對綠色出行、綠色消費、垃圾分類、參與植樹等活動發放“碳幣”，居民可用于生活消費。

第六，打造人文城市。人文城市是一個城市高質量發展內在的支撐和底蘊，也是“人民城市為人民”理念最重要的體現。我國在前些年的快速發展當中經歷過“大拆大建”階段，導致人文城市的一些文脈、遺產、景觀、風貌受到破壞。盡管很多城市投入較多精力進行修舊如舊的保護，也難以恢復原來的文化底蘊和氛圍。從這個角度講，城市更新應該首先做好城市歷史、人文各類物理形態與各類空間的保護與傳承，同時也要做好創意開發與創新利用，不能抱殘守缺。要依托城市歷史人文底蘊，結合新的技術手段，制作更多人文創意產品，彰顯城市人文色彩。近年來，我國在人文城市建設方面取得了較大成就，截至 2022 年，我國已公布國家歷史文化名城 140 個、名鎮 312 個、名村 487 個，劃定歷史文化街區 1200 余片，確定歷史建筑 5. 95 萬處。具體措施包括推動歷史文化傳承和人文城市建設、促進文化旅游融合發展、提升基層文化服務等。

以上是關于“六個城市”推動新型城市高質量發展的對策建議，已經基本涵蓋了城市高質量發展的各個方面，其他還應該體現在“兩個保障”上。

第一個保障是全面提升城市治理水平。城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，甚至是首要體現。提高城市治理水平首先要強化空間治理體系，優化城市空間格局和建筑風貌，提高建設用地利用效率，進一步集約、緊湊、高效甚至精致利用土地。其次，要夯實社會治理根基。新冠疫情沖擊對未來城市高質量發展的社會治理提出許多需要深入研究與持續探索的話題，包括信息資源如何共享、資源配置如何下沉基層、各類部門如何與人才有效調配等，特別是結合超大、特大城市未來需求，如何讓社區和街道兩個環節真正成為社區治理與社會治理的重要根基。行政治理需要各級政府部門和公共事業相關部門的配合實施，很多地區已經開展資源配置和行政治理方面的改革和探索。例如，浙江省龍港市實施“撤鎮設市”，建設“大部制、扁平化、低成本、高效率”的管理模式，實施“一枚印章管審批”“一支隊伍管執法”“市管社區”以及數字化改革等舉措。成都市青白江區創新“鎮區一體”服務模式，主要內容為“管委會 + 屬地鎮”協同服務、創新服務機制、厘清服務職責、放權賦能，優化服務，實現辦事不出功能區，打造“管家式”服務品牌。

第二個保障是健全城市發展投融資機制。鑒于目前我國城鎮化率已接近 65%，未來仍然還將處于城鎮化持續擴大發展時期，面向穩步高質量發展的階段，投融資需求非常巨大，需要金融資金的支持與保障。首先要對城市的投融資資金來源和結構進行拓展，鑒于政府資金有限，應該撬動社會多方資源投入未來新型城市高質量發展。政府應該出臺更多形式多樣的引導性舉措，降低進入門檻，吸引國內外社會資本進入新型城市高質量發展的各個方面。在擴大投融資規模的同時，要注重防范不同類型的城市地方債務風險，避免因盲目擴大投融資而債務高企，這也是下一步城市高質量發展當中需要著力防范的風險。各地也在探索各種防范化解城市債務風險的對策，例如，山東省德州市組建政策性融資擔保平臺，設立市縣兩級國有參股控股融資擔保公司 10 家，制定“擔十條”等制度細則，降低企業擔保費率，創新貸款擔保業務類型。江蘇省蘇州市引入保險資金參與城市建設，通過市政府與中國人壽保險公司聯合設立“城市發展產業投資基金”，引導太平集團設立債權投資計劃，投資園區公共設施建設，購買城投公司、軌道交通建設等市屬國企債券，支持中國人壽保險公司、泰康集團參與養老產業投資。浙江省義烏市將存量債務納入財政預算管理，以政府債務清理甄別結果為基礎，把存量債務置換為地方政府債務，納入財政預算管理。