張曉明：資源環境承載力測算與提升視角的鄉鎮國土空間規劃編制方法和技術要點

資源環境承載力評價是新時代國土空間規劃的關鍵和基礎之一。鄉鎮是國土空間的基層單元，對鄉鎮經濟社會發展和國土空間開發保護進行謀劃和規劃，同樣需要以資源環境承載力為基礎。已有研究為將資源環境承載能力相關理念和技術“降尺度”運用于鄉鎮層面奠定了基礎，而從鄉鎮規劃編制的內容框架出發，將資源環境承載力測算與提升的技術方法系統性融入鄉鎮國土空間規劃編制內容的研究則相對缺乏。為提高鄉鎮規劃基于資源環境承載力視角的科學性、合理性，本文分別對國土空間規劃語境下鄉鎮規劃內容框架和鄉鎮資源環境承載力測算與提升主要技術方法進行梳理，并初步建立兩者結合的基本框架。在此基礎上，結合鄉鎮國土空間規劃各內容板塊，探討運用資源環境承載力測算與提升方法改進編制思路和編制技術的要點，主要包括現狀分析和評估、定位與目標、國土空間布局、居民點體系規劃、集中建設區規劃、產業發展與布局、公共服務和基礎設施規劃、生態保護修復和國土綜合整治、規劃傳導與實施等9個方面。

1、鄉鎮規劃的內涵和框架

1.1 鄉鎮規劃的概念范疇

2008年《城鄉規劃法》頒布實施，將鄉鎮規劃的規劃范圍限定在規劃區內，并將鄉鎮規劃分為鎮規劃和鄉規劃兩類?！锻恋乩每傮w規劃編制審查辦法》第二十條對鄉鎮土地利用總體規劃的重點內容進行了規定。近年來，隨著“多規合一”空間規劃體制改革的完成，鄉鎮規劃的概念范疇又產生了新的變化。按照《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）及主管部門的解讀口徑，我國建立的“五級三類”國土空間規劃體系中，鄉鎮規劃屬于“五級”國土空間總體規劃中的最基礎層級。
        1.2  鄉鎮國土空間規劃的編制要求

《若干意見》明確了鄉鎮規劃編制的最基本要求，即鄉鎮國土空間規劃是本級政府對上級國土空間規劃要求的細化落實，是對本行政區域開發保護做出的具體安排，側重實施性。具體指導文件和編制指南方面，目前國家層面對鄉鎮規劃的指導意見尚未出臺，更傾向于在通過指導文件明確編制總體要求的基礎上，由各地結合實際制定適用于本地情況的鄉鎮規劃技術規范，細化編制要求和管理要求。
       1.3  鄉鎮國土空間規劃的內容框架

從國家相關政策指導文件和已印發的國土空間規劃指南看，鄉鎮國土空間規劃的內容框架似應延續市縣級國土空間規劃框架，主要包括現狀分析和評估、定位與目標、國土空間布局、居民點體系規劃、集中建設區規劃、產業發展與布局、公共服務和基礎設施規劃、歷史文化與景觀風貌、生態保護修復和國土綜合整治、規劃傳導與實施、近期建設規劃等11個方面。

來源：筆者自制。

1.4  鄉鎮國土空間規劃的內容傳導鏈

國土空間規劃體系強調自上而下的傳導性，要求逐級分解約束性指標和剛性管控要求。對鄉鎮國土空間規劃內容框架中涉及自上而下傳導的內容板塊進行傳導鏈梳理，可以了解在國土空間規劃體系中，鄉鎮規劃在調節本級資源配置方面有效作用的領域。

鄉鎮國土空間規劃的內容傳導鏈

來源：筆者自制。

2、鄉鎮資源環境承載力測算與提升的主要技術方法

從行政層級看，關于資源環境承載力測算與提升技術“降尺度”運用的已有研究主要集中在鄉鎮層面，這為鄉鎮國土空間規劃進一步融合資源環境承載力理念奠定了良好的基礎。從具體內容看，相關測算與提升技術方法可分為兩大類，一類是綜合評價測算方法，包括資源環境協調度評價方法、資源環境承載力的PSG（壓力—狀態—治理）綜合評估方法；另一類是針對水土資源和生態環境的單要素評價測算與提升方法，包括水環境、水資源、耕地資源、建設用地、生態承載力等評價測算方法等。
       2.1  綜合評價測算方法

2.1.1  資源環境協調度評價

已有研究主要結合案例地區研究，構建村鎮建設資源環境需求與當地資源環境承載力比較的評價方法和指標體系，分析資源環境主要限制因素、村鎮建設對資源環境的脅迫特征及主要矛盾，并提出村鎮建設與資源環境協調路徑等。概括而言，鄉鎮層面的資源環境協調度評價主要通過收集開發建設、經濟發展、社會發展、公共設施等鄉鎮發展建設指標，以及土地資源占用、水資源開發強度、生態資源、水環境脅迫、固廢環境脅迫等鄉鎮資源環境指標，綜合計算協調度，劃分總體協調類型（失調或協調），并細分失調、協調等級。在此基礎上，根據分項指標對比，分析人地協調性、人水協調性、水土匹配度、居業協同度等，判斷鄉鎮發展建設與資源環境協調中的突出矛盾。
       2.1.2  資源環境承載力PSG綜合評估

PSG是衡量資源環境承載力的典型模型。已有研究驗證了PSG模型在村鎮資源環境承載力綜合評估方面的適用性；可基于PSG綜合評估開展村鎮建設資源環境承載力分區、分類研究，研判影響承載力的全局、局部和單區障礙因素，提出承載力提升策略和空間規劃改進方案等。概括而言，PSG綜合評估的主要運用在于：一方面，以行政村為單元，建立指標體系測算模型對壓力指數、狀態指數、治理指數和綜合承載力指數進行測算，劃分等級并繪制空間分布圖，對鄉鎮全域資源環境承載力進行全局分析；另一方面，定量識別各PSG綜合指數等級區的資源環境承載力主導障礙因素，識別全局障礙因子、局部障礙因子、單區障礙因子及其空間分異，分析鄉鎮資源環境承載力提升的關鍵方面。
       2.2  單要素評價測算方法

2.2.1  水環境和水資源承載力評價

鄉鎮水環境承載力評價的主要內容包括：

（1）根據上位規劃確定的流域水環境容量，通過降尺度測算模型，測算本鄉鎮可用的水環境容量；

（2）對鄉鎮水環境分散源污染、點源污染分別進行調查統計，綜合測算鄉鎮水環境占用量；

（3）結合可用水環境容量和水環境占用量，對鄉鎮水環境容量進行供需比較分析，判斷鄉鎮水環境超載、平衡或富余狀態；

（4）對水環境超載或緊平衡的鄉鎮，識別主要污染源產業。
        2.2.2  耕地承載力評價

鄉鎮耕地承載力評價的主要內容包括：一方面，基于光照、溫度、降水（灌溉）、土壤等自然條件，采用逐級訂正法，分別計算光合生產潛力—光溫生產潛力—氣候生產（光溫水）潛力—土地生產潛力（光溫水土）—農業生產潛力（管理水平和生產要素投入）。另一方面，分別收集鄉鎮農業生產中的施肥強度、農藥投入、機械投入等農戶行為參數和水、土、溫等自然氣候參數，并結合耕地保有量及空間分布等空間限制性因素，進行農作物單產擬合分析，測算各類因素對農作物單產的影響機制，以及鄉鎮耕地資源對各類主要農作物的生產潛力。
        2.2.3  建設用地承載力評價

鄉鎮建設用地承載力評價的主要內容包括：

（1）通過構建以建設用地經濟產出最大化、耕地糧食產量最大化等為目標的目標函數，以及涵蓋政策、耕保、生態、經濟、水平衡、碳平衡等的約束條件，建立建設用地承載力測算模型；

（2）通過模型測算在多目標平衡、多條件約束下的鄉鎮建設用地總量及各類建設用地承載力滿載水平，并與各類建設用地現狀面積進行比較，識別超載和尚有潛力的建設用地類別。
        2.2.4  生態承載力評價

概括而言，鄉鎮生態承載力評價主要在于：

（1）結合全國、省級生態功能分區，以及國家生態鄉鎮名錄等，通過空間疊置分析確定鄉鎮主導生態功能；

（2）建立鄉鎮生態承載力評價指標體系，測算生態壓力、生態彈性力、復合承載力等；

（3）結合鄉鎮主導生態功能和生態承載力評價結果，在多目標平衡下開展情景模擬分析，并結合上位規劃明確的“三線一單”“三區三線”等，明確鄉鎮建設的生態約束條件；

（4）分別測算生態約束下鄉鎮主導產業的最大規模、經濟規律約束下鄉鎮主導產業的最小規模。

3、基于資源環境承載力的鄉鎮國土空間規劃編制要點

將鄉鎮國土空間規劃的內容框架與鄉鎮資源環境承載力測算與提升技術方法結合起來看，除歷史文化與景觀風貌、近期建設等內容外，其他各板塊內容對資源環境承載力測算及提升方法都具有可切入點，可通過承載力測算的過程要素等建立與鄉鎮國土空間規劃編制內容的結合框架。在此基礎上，逐一介紹各規劃內容中具體運用資源環境承載力測算與提升方法的技術要點。

資源環境承載力測算及提升方法與鄉鎮國土空間規劃編制內容的結合框架
來源：筆者自繪。

3.1  現狀分析和評估

鄉鎮規劃現狀分析評估部分，可將資源環境承載力分析作為重要方面。
一是結合本鄉鎮所在的全國資源環境基礎分區、所屬縣域主體功能定位，以及本鄉鎮功能分類等，分析本鄉鎮經濟社會發展與資源環境承載力的主要矛盾，找準本鄉鎮主導功能和資源環境承載力主要約束因素。
二是開展資源環境協調度評價，分析本鄉鎮發展建設與資源環境承載力的協調程度。
三是開展資源環境承載力的PSG綜合評估。
       3.2  定位與目標

一是明確鄉鎮發展定位，應結合鄉鎮建設資源環境承載力分區分類，避免提出不符合本地資源環境承載力本底條件的發展定位。

二是制定鄉鎮規劃目標指標體系，應將資源環境承載力相關指標納入控制指標體系，包括但不限于水資源開發利用約束指標、水環境容量約束指標、水環境保護指標、農用地保護約束指標、建設用地開發約束指標、生態環境保護和改善指標等。

三是確定鄉鎮規劃相關指標值，應結合不同類型鄉鎮的資源環境承載力合理閾值進行綜合校驗測算，以達到鄉鎮經濟社會發展與資源環境的平衡狀態。
       3.3  國土空間布局

一是謀劃鄉鎮國土空間開發保護總體格局，可將資源環境承載力PSG綜合評估的等級劃分和空間分布結果，作為劃定空間分區的重要依據，并明確各空間分區的資源環境承載力主要約束因子和提升策略。
       二是劃定鄉鎮生態空間、農業空間和建設空間，應以生產、生活、生態等空間和水體、林地、農用地等約束條件評價為前提，并可在分析景觀格局的基礎上，從降低破碎度增加連通性的角度，提出優化鄉鎮內部3類空間形態的方案。
       三是以耕地資源承載力評價為基礎，結合鄉鎮主要農產品種類，根據自然要素對農產品生產潛力的影響，提出各類農用地的空間布局調整方案。
       四是以建設用地承載力評價為基礎，根據評價得到的建設用地現狀承載水平和可承載潛力，確定建設用地總量控制約束條件和城鄉建設用地配比約束條件，在此基礎上提出鄉鎮建設空間規模和分布方案。
       3.4  居民點體系規劃

一是以水土資源承載力評價為前提，按照資源環境協調度評價的人地協調性、人水協調性等，合理預測鄉鎮人口規模。

二是確定居民點體系結構，應以行政村為單元開展水土資源承載力評價，結合評價得到的承載力空間分異，確保各級居民點規模與當地資源環境承載力相適應。

三是按照土地資源承載力閾值及現狀承載狀態，合理調整各級居民點人均建設用地控制指標，并結合人口規模預測確定城鄉建設用地總量。

四是劃分鄉村振興村莊類型，應以行政村為單元的資源環境承載力PSG綜合評價為基礎，特別在集聚提升類村莊的選擇方面，應重點選擇綜合承載力高的村莊，避免選擇綜合承載力低的村莊。
       3.5  集中建設區規劃

一是確定集中建設區范圍與建設用地總規模，可綜合建設用地資源承載力閾值及現狀承載狀態，基于用地適宜性的生產、生活空間邊界約束評價，以及鄉鎮居民點體系規劃結論等，進行綜合分析、統籌謀劃。
二是確定集中建設區主要用地類型的比例結構，應以建設用地承載力評價為依據，根據評價識別的超載和尚有潛力的建設用地類別，制定建設用地比例結構調整方案，調減已超載的建設用地類別占比，調增尚有潛力的建設用地類別占比。
      3.6  產業發展與布局

鄉鎮產業發展與布局規劃應將生態承載力評價、水環境承載力評價、耕地資源承載力評價作為重要依據。

一是開展生態承載力評價，作為確定鄉鎮主導產業合理規模的依據。

二是開展水環境承載力評價，作為制定產業發展引導策略的依據。

三是開展耕地資源承載力評價，作為調節種植業產量、結構和管理模式的依據。

四是結合水體范圍調整、水環境容量約束評價，以及水環境分散源污染、點源污染調查統計結果，提出農業、工業等主要水污染產業布局調整的方案。
       3.7  公共服務和基礎保障體系

一是公共服務、公用設施、綜合防災等體系布局總體上應結合基于資源環境承載力的鄉鎮居民點體系規劃布局，按照需求導向、供需匹配的原則進行統籌安排，適當發揮設施布局對居民點分布的引導作用。

二是確定污水處理和排水設施規模和布局，應結合鄉鎮水環境承載力評價提出的污染控制目標，以及鄉鎮水環境分散源污染、點源污染分布情況，做出針對性安排。
       3.8  生態修復與國土綜合整治

一是結合鄉鎮水資源承載力評價、土地資源承載力評價、生態承載力評價等，找出資源環境承載力方面的突出問題，并結合上位規劃提出有助于承載力提升的鄉鎮生態修復與國土綜合整治工程。

二是將基于水環境承載力評價提出的養分利用效率提升措施、基于耕地承載力評價提出的農戶行為改進措施、基于生態承載力評價提出的生態負效益縮減措施等作為鄉鎮規劃生態修復措施的重要內容。

三是安排生態系統修復時序，可根據生態承載力評價過程中確定的鄉鎮主導生態功能，以及重要生態功能區的調查分析結果，優先安排對主導生態功能區域、高價值生態區域內部的脆弱地區進行修復。
       3.9  規劃傳導與實施

一是樹立資源環境承載力提升導向，將定期開展資源環境協調度評價、資源環境承載力PSG綜合評價作為規劃實施評估內容。

二是鄉鎮規劃提出對村莊規劃傳導要求，可結合鄉鎮水資源承載力評價，通過合理調節壓力指數、承載指數，制定水權分配調整方案，將可用水資源量作為村莊規劃傳導落實的重要內容。

三是鄉鎮規劃劃分村莊規劃編制單元，應結合資源環境承載力PSG綜合評估的等級劃分和空間分布結果，避免將不同承載力等級、不同資源環境承載力主要約束因子的村莊劃入同一個村莊規劃編制單元。

4、結語

本文在國土空間規劃語境下，梳理了鄉鎮規劃內容框架和鄉鎮資源環境承載力測算與提升的主要技術方法，更著重于規劃方法和應用場景層面的討論，以期能在提高鄉鎮國土空間規劃編制內容基于資源環境承載力視角的科學性、合理性方面為業界提供參考，促進鄉鎮層面更好地把握人口、經濟、資源環境的平衡點從而推動發展。

作者簡介：

張曉明，國家發展改革委 城市和小城鎮改革發展中心。