王女英 孔翠芳 池劍鋒：國外評估制度的五個特征及其啟示

評估是政策管理的重要環節，我國治理能力和治理體系現代化亟需完善評估制度體系，應結合我國政治制度和政策規劃的特點，積極借鑒發達國家相關評估經驗。

作者：城市和小城鎮中心 王女英 孔翠芳 池劍鋒

做好規劃、政策實施情況評估，是確保規劃政策順利落地實施的關鍵。黨的十九屆五中全會決議提出，健全重大政策事前評估和事后評價制度。發達國家較早開展公共政策評估，在評估體系、評估主體、評估內容、評估方法和評估結果應用等方面，積累了較為豐富的經驗，對我國完善規劃政策評估體系具有重要借鑒意義。

一、評估制度體系建設發展與各國政治體制和經濟社會發展階段密切相關

一是評估體系與國家政治體制聯系緊密。美國在“三權分立”體制下，形成了行政系統評估機構、立法系統評估機構、第三方評估機構三類主體相互補充、相互牽制的格局。行政、立法系統分別設置了專門負責政策評估的組織部門、執行部門，同時，市場化運作的智庫、咨詢機構形成了相對獨立的第三方社會力量。三種類型的政策評估機構之間既相互補充，又相互牽制，維持著多元利益訴求的動態平衡。英國在君主立憲制的政治體制下，形成了中央政府、職能部門、地方政府、第三方機構相結合的評估模式，其公共政策的制定和評估與執政黨的理念密切相關。日本在中央—地方管理體制下，形成了垂直管理的行政評價體系，在總務省內設立承擔政策評估職責的行政評價局，同時，在全國八個管區設立行政評價局，各都道府縣設有42個行政評價事務所或行政評價分室。

二是評估制度發展與經濟社會發展進程密切相關。英國評估制度現代化是20世紀70年代政府面臨經濟危機、財政危機和信用危機做出的必然選擇。公眾對政府提供公共服務的需求增加、財政赤字日益擴大，使行政管理改革變得緊迫，亟需對政府管理績效進行全面、科學的評估。日本評估的制度化進程也和推動政府改革密切相關。從二戰后到二十世紀90年代初，國際政治格局深刻變化，加之日本經濟泡沫破滅，迫使日本政府進行一場全面、深層次的改革，政策評估制度應運而生，并伴隨改革深化而發展成熟。

二、評估工作地位需要通過制度法規予以明確

一是通過法律或正式制度規定等形式，確立了政策評估的權威性。日本頒布《政府政策評估法案》（2001），要求內閣和中央政府各部門均要開展政策評估，由新創立的總務省負責。美國頒布《政府績效與結果法案》（1993）、《政府績效與結果現代化法案》（2011）等一系列法案，搭建起美國公共政策評估的基礎框架。

二是在法律法規中對評估主體、內容、標準、方式和程序等作出明確規定。英國財政部的《綠皮書》和《紫皮書》為政策制定者和評估人提供了關于政策和項目評估審查的詳細指導方針。其中，《綠皮書》強調評估和評價的經濟原則，《紫皮書》對評估的設計和實施提供指導。日本政府通過《關于政策評價的標準指南》和《政策評價基本方針》等制度，對政策評價的對象范疇、實施主體、評價方法等做出具體規定。

三是更新和細化相關法規和制度，完善評估體系。美國自1973年開始，陸續出臺了《聯邦政府生產率測定法案》（1973）、《政府績效與結果法案》（1993）、《政府績效與結果現代化法案》（2011），在評估實踐的基礎上，不斷對評估體系進行調整。日本由總務省提供政策評估標準框架，各部門建立自己的評估指南，使評估內容更加明確、操作規范更加細化，并以此為基礎落地實施大量政策評估工作。

三、評估主體呈現獨立化、專業化、多元化特征

一是通過設立專門機構保證評估的相對獨立性。美國由聯邦政府管理和預算辦公室（OMB）負責行政系統內的政策評估工作，由政府問責辦公室（GAO）負責立法系統的政策評估工作。日本設立行政評價局作為評估專門機構，對各政府部門的自評估加以指導和檢查，同時開展一些跨部門評估活動。

二是通過多元評估網絡對專業化評估提供支撐。從二十世紀70年代開始，美國陸續建立起評估網絡和評估研究學會，為美國公共政策評估的專業化發展提供了系統性支撐。政策評估研究的相關學術期刊也在這一時期紛紛創刊，如《評估評論》（1977）、《評估實踐》（1979）和《美國評估雜志》（1980）等。英國開展具體公共政策展開評估時，成立獨立于政府機構的評估小組，人員由專業研究人員、機構或行業資深從業者組成。日本總務省專門設立了“政策評估與獨立行政法人評估委員會”，委員主要是外部專家學者和企業家。

四、評估具有明確的理論、方法和操作指南

一是理論邏輯保證評估設計的合理性。英國《紫皮書》的理論基礎之一是變革理論，該理論通過描述一項干預措施（如計劃、項目、行動、政策等）如何產生預期的變化，直觀展示干預措施的運行機制，來實現對公共政策過程和影響的評估。如今，變革理論已被各國政府、國際組織廣泛運用于指導政策評估。

二是明確的操作指南保證政策制定者與評估者對評估理解的一致性和規范性。英國《紫皮書》闡釋了設計和執行評估的關鍵步驟和主要注意事項，介紹了可供選擇的評價方式，給出了解釋評估證據的方法。日本行政評價局從2012年開始就重大政策的事后評估引入了標準的呈報格式，使得各部門的評價報告更具有可比性。另外，國外評估指南強調數據收集的重要性。如英國政策評估周期中的過程評估，主要是對政策實施過程中的數據進行收集和監測，為科學評估提供充分依據。

五、評估結果是績效評價和政策優化的重要依據

一是評估結果直接影響財政預算等資源分配。在美國如果一個政府項目連續3年未能完成績效目標，聯邦政府管理和預算辦公室將向國會建議終止項目或調減其財政預算。日本政府形成了有序的評估工作時間表，每年4月開展評估工作，各部門6月向國會提交評估報告，國會7月將評估結果反映到政策制定和預算申請中，8月開始討論下一年度預算申請，12月確定下一年度預算計劃，推動了評估結果與預算計劃直接掛鉤。

二是評估結果為政策措施改進和其他類似項目提供經驗。日本政府要求各行政機關在政策的起草、預研和工作改進中充分考慮政策評估結果，總務省和各部門都要利用評估記錄表和評估結果反映表，來匯總公布評估結果在政策調整方面的應用情況，以便推動政策的廢除、調整和確定優先執行目標等。

三是評估與政策周期相一致，系統推動治理效能。英國《綠皮書》中定義了“ROAMEF”（Rationale-Objectives-Appraisal-Monitoring-Evaluation-Feedback）政策周期，將政策實施前評估、過程評估、實施后評估嵌入到公共政策全過程周期之中，使評估成為政策管理不可或缺的環節。日本建立“PDCA”（Plan-Do-Check-Action）政策管理流程，將評估納入政策管理的閉環，通過評估來衡量政策的必要性、有效性和效率，促進政策實施和調整，提高行政機關執政能力。

評估是政策管理的重要環節，我國治理能力和治理體系現代化亟需完善評估制度體系，應結合我國政治制度和政策規劃的特點，積極借鑒發達國家相關評估經驗。建議從如下方面推動評估制度化建設：一是加快評估制度立法，提升評估工作的法律地位。二是著力構建適應我國國情的評估理論方法和操作指南。三是支持鼓勵發展專業化評估機構，為政策規劃評估提供智力和技術支撐。四是強化評估結果應用，將其作為政策修訂和有關部門績效評價的重要依據。