尹稚：地方主政者要戒掉城市更新中的“潔癖”

作者陳亞輝 藍橋

根據“七普”數據，2020年我國城鎮化率已經達到63.89 %。城鎮化進入下半場，曾經烈火烹油般的城市建設正逐漸趨緩，對舊有城區的改造和更新成為越來越被關注的議題。

2019年12月，中央經濟工作會議強調“要加大城市困難群眾住房保障工作，加強‘城市更新’和存量住房改造提升”。今年“十四五”規劃綱要出爐，“城市更新”被寫入其中。

城市更新包含的內容龐雜而具體，且和居民生活關系密切。但在國內部分地區，“運動式”更新屢見不鮮，更新改造后當地居民生活成本上升、便利度下降的現象也時有發生。

這些問題的根源是什么，如何解決？理想中的城市更新應該是什么狀態？城市更新應該由誰來主導，其中各方應該扮演什么樣的角色，又如何發揮自己的作用呢？

近日，清華大學建筑學院教授、清華大學城市治理與可持續發展研究院執行院長尹稚在2021中國國際城市建設博覽會系列活動之城市更新論壇現場接受了搜狐城市訪談，深度探討了城市更新的相關議題。以下是訪談精編。

防止“運動式”更新需要多部門多政策配套

搜狐城市：近期，住建部發文穩妥實施城市更新行動，嚴格控制大規模拆除、增建和搬遷。您覺得住建部出臺此規定的用意是什么？

尹稚：因為一個城市的功能更新、人力資本更新以及更深層次的治理結構的改革性更新，都是一個漸進式過程，一個成功的城市更新是有機的、可持續的，而不是運動式的、短期內大規模投入的、不計成本的。

顯然有些地方在執行過程中背離了這些原則和認知，試圖在一夜之間形成效應，甚至將其作為新一輪的土地財政的來源，想從這里獲得城市功能提升和百姓生活改善以外的利益。

所以我覺得住建部出臺這個規定的用意，就是為了給予一定規范，對城市更新的概念做進一步的明晰，強調這個過程的漸進性和可持續性，逐漸使中國的城市更新過程變成比較有機的一個漸進式過程。

搜狐城市：您覺得能達到預期嗎？

尹稚：這個文件要想真正落實、真正建立起有效的約束機制，恐怕在城市更新的稅收體制、投資路徑、投資強度、投資方式等方面，都得做一些相關的配套政策。

現在很多地方政府已經出臺了不同導向的城市更新的地方條例或者地方法規，但是這些東西真正要落地，后續還需要具體的實施方案。

搜狐城市：住建部還提出“不沿用過度房地產化的開發建設方式”，什么是“過度房地產化的開發建設方式”？

尹稚：過度房地產化的核心其實是把房地產金融工具化。這個金融工具其實不僅老百姓在用，即通過炒房實現財富積累，開發商也在用，即通過資本運作來圈錢，政府在相當一段時間內也在用。

因為國稅、地稅等各種稅源分配完了以后，其實留給地方政府的稅源不足以支撐它的日常發展，而土地財政收入其實是支撐它基礎設施建設等方方面面的很重要的來源。

當房地產走上“房住不炒”的正常發展路徑的時候，其實它在去除其不良金融工具的成分。我認為所謂的“不沿用過度房地產化的開發建設方式”，主要就是不要拿它當一個金融工具來用，不要鼓勵再一輪的炒房現象出現。

城市更新不能單純算經濟賬

搜狐城市：改變這種方式還有什么更深層次的考量？

尹稚：城市更新的核心目的其實主要有這么幾點，第一就是迎合時代要求。在當下的新時代，中國面對著共同富裕的命題，會通過城市更新來調整城市空間資源的權力分配和利益分配，使得它能惠及中產階級以下的最大的一塊群體，而不是只惠及中國的少數人。

第二就是應對綠色低碳的一系列生活方式的變化。大量的老舊小區、老舊廠房，在節能減排方面遠遠沒有達到當下應該達到的標準，這是要改的一個重點。通過改造，每年可以節省的建筑能耗是非常巨大的。

我們國家在城市運營當中，建筑能耗占到總能耗的40%~60%。因為過去比較窮，建筑的外墻結構、保溫材料都很簡單，甚至有些房子連保溫材料、保溫維護材料都沒有達標，必然來更高的能耗。

如今中國城市表面上光鮮亮麗的一面大家都習以為常了，但是在極端氣候沖擊下暴露出來很殘酷的一面，大家也開始有認知了。一場大水、一場內澇就能夠造成很大損失，城市基礎設施的脆弱性問題開始暴露。如何提高投資標準建設、維護水平以及運維管理水平，其實都是可以納到城市更新中去做的。不要覺得城市更新就是三舊（老舊小區、老舊工業區、老舊商業區）改造，從戰略眼光來看，一個可持續的城市更新，對中國整體城市運營水平的提升會發揮非常大的作用。

另外城市更新跟新區建設不一樣，城市更新的那塊地是有原住民、原社區組織利益群體和利益架構的，不能像開發新區那樣政府一家主導，或者資本一家說了算。首先價值觀必須是黨和政府引領的，不能偏離以人民為中心、為人民服務的基本價值觀念；其次動力來源應當是市場化，一個成熟的城市更新方式是有合理的商業模式的，如果城市更新都要政府砸錢補貼來做，是做不下去的。

第三，要有大量社會力量的動員，以及社會組織、基層民眾組織的參與。因為它有原來的利益，在更新過程中究竟是損害了原有利益，還是有更美好的生活前景，這一點非常重要，否則這場城市更新就不會得到民眾支持，甚至會受到抵制。

所以城市更新一定是價值觀要政府引導，動力機制要來自于市場，具體行動要得到社會自愿和自覺的協同和支持，這就是一個現代化的國家治理模式轉型當中的一個非常好的案例。如果不給市場留利潤空間，只靠政府財政死磕到底，是不可能的。一定要社會資本進入，城市更新才是可持續的，它需要成熟的商業模式，但這個模式一定不是以掙大錢為核心，它會有合理利潤，但是不是資本主導的。

搜狐城市：您剛剛提到一種理想化的模式，那現在現實的推進城市更新都是怎么做的呢？

尹稚：現在城市各有各的高招，但有些城市是比較單純地算經濟賬。比如說局部一個小區的改造，如果單從經濟角度去考慮，那當然是建的越高越好，所以有的開發商就是恨不能拆一建四、建五，建八、建十都敢干。

如果按這個條路走下去，第一你要看誰拿走的那部分暴利，第二，這種超過城市基礎設施承載力的高強度開發，最后帶來的交通擁堵、供電緊張、供熱緊張、供水緊張是誰在買單。如果資本單一導向的話，它損害的一定是公眾利益，肯定是要做一個平衡的。

比如北京這兩年的城市更新、新區招投標，兩方都愿意掙這錢，那么就看誰提供的公共服務設施面積多，誰后續運營中能夠保障的品質好，那么這塊地就拍給誰。

城市更新要保留一些煙火氣

搜狐城市：如何保證城市更新升級的同時，不明顯增加該地區居民的生活、就業成本，且保證生活便利性呢？

尹稚：其實這涉及到兩方面問題，一個是在更新改造過程中應對新的生活需求。因為一些舊城或者舊區可能建于20年、30年前，大家對公共服務的需求，對就醫、就學、入托等方面的需求跟當下是不一樣的，無論是規模還是質量都發生了非常大的變化，所以絕大部分的更新、舊改地區，其實是在加大生活便利性，是利用有限的資源在增補這些設施。

第二，有些城市更新地區并不是要推倒重來的，它是要填補一些當年被資本開發中遺忘的東西。很多封閉式樓盤的小區，當年都是開發商主導，甚至在相當程度上是開發商背后的資本主導的，它最先砍掉的都是跟老百姓日常生活有關的生活服務業，把原來應有的配套面積變成了高端會所等等。那這些更新其實就屬于微更新、微改造，要把原來失去的空間拿回來，真正符合當下的公共利益需求。

搜狐城市：您說的當然是好的一面，但是很多城市更新之后可能生活成本變高、生活便利性下降了，這又該怎么辦？

尹稚：城市更新的目的應該是繁榮城市生活，而不僅僅是做到物理環境的整潔衛生。

我在很多地方講，我們中國部分地區的市長、書記經常有潔癖，得治。他看不慣這種煙火氣的城市生活，老覺得一條街道應當地上是打掃地干干凈凈的，所有的標識盡可能整齊劃一。這個不是城市，哪怕從純美學角度來講，這也不是一種正常的城市美學。

城市應當是豐富多彩的，它的生存和生活空間應當是能適應城市里邊各種階層、不同人群的需求的。還是要留下更多的適應大家日常生活行為、生活方式的不同的空間范式，這樣城市才有活力，才有多樣性，整齊劃一的城市那是沒有生命力的。

未來城市頻繁拆建的現象會改變

搜狐城市：跟國外相比，中國的住宅、建筑的使用年限較低，包括小區的維護以及維護式更新也不積極，您怎么看這種現象？

尹稚：一個是我們缺乏長期維護資金的正常安排。我們的小區在購房款里邊會留一點維修基金或者叫大修基金，但是這個錢很少，甚至小區20年后要用大修基金換部電梯，可能都不一定夠用。

我給你舉個案例，我當年去英國訪問劍橋、牛津這些校園的時候發現，它們在蓋一個新建筑的時候，如果預計這個房子大概要持續使用30年才進入大修狀態，那么它會在基建費用里面留下一筆較為可觀的資金。甚至還有一些極端個案，比如說這個建筑是木結構的，甚至它現在就要開始種樹，為30年以后培養一片橡樹林，等真正到大修期的時候，不要去荒山野嶺砍野生橡樹，而是用這片人工林。

但當年我們剛進入大規模建設時期真的是沒錢，老百姓也沒有那么強的支付能力，這房價就夠高了，再讓你加一份長期維護款，就更離譜了。這就導致我們的住宅區，維護能力相對來講比較弱，在真正的維護過程中不得不另辟財源。但是如果真找不著其他的財源，那么它就會逐漸衰敗、衰落，所以看上去就好像沒有達到它應有的技術生命周期。

還有一些問題，其實是因為大的社會經濟形勢、區位形勢變化導致的衰弱，這種衰弱問題更復雜。因為中國經歷了一個高速發展時期，可能同樣的一塊地，當年蓋的時候是適合做住宅的，但是過了30年以后已經不適合做住宅了，可能拿來做商業化運營、做辦公區域更合適，這也導致了有一部分房屋的壽命相對偏短，雖然從技術上來講它還沒有到生命周期，但是從社會經濟價值來講，它已經不具備原來的功能優勢了，它不得不轉換用途來適應當下的社會經濟發展。

其實它是多種原因造成的，所有高速發展時期的國家都經歷過這個進程。美國在二戰以后蓋的高層住宅，理論壽命也可以做到80年、100年，為什么到60年代末70年代初就開始大規模爆破拆除了？因為它最初的社會經濟職能已經沒了，即使把它留到那兒也沒有人再愿意去住了，所以不能簡單的說年限短就是技術不行，不完全是技術問題。

搜狐城市：那有沒有可能是因為規劃的沒那么合理，才導致開發以及變動的周期短呢？

尹稚：你不要覺得規劃真的可以超前50年。我為什么講城市更新永遠是一個持續過程，發達國家工業文明走了200年，數字化文明也走了幾十年，到現在仍然有很高強度的城市更新。

你能想象像美國這種國家，它的規劃師、建筑師經常會處于短缺狀態嗎？因為隨著社會經濟的發展、技術的進步、生活水平的提升，會不斷提出更新的要求。當代人去想象下一代，再下一代未來40年、50年的生活狀態，這基本是不可能的事情。你能看到五年、十年之后，做一點靠譜的預測，給未來留下余地就很不容易了。

搜狐城市：頻繁地拆倒重來的現象，下一階段會有所改變嗎？

尹稚：這個肯定會慢慢減少。因為現在的中國基本上進入了一個超高速發展時期，以后逐漸會過渡到一個平臺期。這其中有幾個原因，一個是我們的人口不會像原來那么增長了，甚至會出現拐點，總量會下滑。中國會進入到一個少子化與老齡化并存的時期，城市建設也將進入一個相對穩定的時期，需求沒那么大了，也就沒必要瘋狂擴張、大拆大建。

其實這些年絕大部分都是微更新、微改造，但是對于城市的大型基礎設施體系來講，確實還有大改的余地。比如北京的內澇問題和污水網問題，支撐2000多萬人口的城市，地下還有民國時期埋的管線，甚至清朝挖的排水溝，它是不是符合當代的需求呢？可能已經不符合了，但是還對付用著。未來我們還面對很多基礎設施的升級、更新換代，這樣才能支撐這個城市有更好的更可靠的安全性。