隆國強：充分發揮自貿試驗區作用，助力加快構建新發展格局

文 | 隆國強

我國正處在兩個百年奮斗目標的歷史交匯期， 今年又是“十四五”開局之年，在這樣一個特殊時點，我們要克服新冠肺炎疫情影響，根據國際國內形勢新變化，圍繞我國現代化新目標，與時俱進推進自由貿易試驗區建設，充分發揮自貿試驗區的作用，助力加快構建新發展格局。

自貿試驗區在我國現代化進程中發揮先行先試的引領作用

自貿試驗區是我國改革開放的試驗區，發揮了重要的探路作用。2013年8月，中國（上海）自由貿易試驗區正式掛牌。至今，我國已先后分六批累計設立21個自貿試驗區，其中，海南自貿試驗區后來改成海南自貿港，是自貿試驗區的升級版。中國自貿區版圖形成了東西南北中協調、陸海統籌的開放態勢。

各自貿試驗區按照中央批復的總體方案，積極推進落實，為改革開放進行了積極探索，取得了可觀的成績。國務院發展研究中心參與了中國第一個自貿區——上海自貿試驗區方案的制定，此后我們多次參與了自貿試驗區的評估。自貿試驗區取得了多方面的成績，這里主要講三個方面。

第一，自貿試驗區開創性地探索了一系列重大改革。自貿試驗區設立的主要目的是先行先試，為新時代面臨的一些重大改革和開放任務探路。截止到2018年，全國自貿試驗區探索形成數百項制度創新成果，向全國復制推廣171項改革試點經驗，有效發揮了全面深化改革開放試驗田作用，對我國改革開放，特別是營商環境改善發揮了重要作用。

比如，在自貿試驗區率先探索建立既有中國特色、又和國際先進經貿規則接軌的貿易投資管理體系。

我國從上世紀70年代末開始改革開放，早期是自主開放，當時并沒有加入關稅及貿易總協定（GATT），很多管理措施和國際經貿規則不一致。2001年，我國加入世界貿易組織（WTO）后，承諾按照WTO規則，各級政府全面清理與WTO規則不相符的規定，修改或廢止超過2300項法律法規， 取消了幾十萬份“紅頭文件”。加入WTO，除了市場開放，重要的是我們對接國際經貿規則，進行了一次整體的、綜合性的、系統性的經濟體制改革。這對我們完善社會主義市場經濟體制起到了非常重要的推進作用。

國際經貿規則是與時俱進的。在區域層面，有很多新的經貿規則制定出來，例如CPTPP，這反映了技術進步、反映了不斷推進貿易投資自由化的需要。我們需要與時俱進地和國際先進經貿規則接軌，2020年年底我們完成了中歐投資協定的談判。自貿試驗區一個重要任務是對接先進經貿規則，進行改革開放的試驗。比如外商管理體制，上海自貿試驗區最先引入“準入前國民待遇+負面清單”的管理方式，并在全國復制推廣。我國從2020年1月1日起實施《外商投資法》，取代了原來的“外資三法”，成為外商投資領域的基礎性法律。其中涉及外資知識產權保護、禁止強制性技術轉移等許多投資者關注的條款。同時，我國統籌開放與安全的關系，在擴大開放中守住安全底線，2020年12月19日國家發改委和商務部發布了《外商投資安全審查辦法》。這一系列管理體制的探索、涉外經濟體制的改革都源于自由貿易試驗區。

再比如，自貿試驗區積極探索推動政府職能轉變，打造市場化、法治化、國際化的營商環境。從世界各國來看，無論是吸引資金、技術還是人才，招商引資比拼的是什么？比拼的不是優惠政策，最終比拼的是國家之間、地區之間營商環境的優劣。改革開放以來，我國的營商環境一直在改善。尤其是建立自貿試驗區以后，我們把營商環境改善作為改革開放的一個重點任務，做了很多方面的探索，比如商事制度改革、通關便利化改革等。據世界銀行營商環境報告，我國的營商環境在全球的排名提升速度非?？?，短短幾年就從全球70多名迅速提高到31名。

第二，自貿試驗區成為引領對外開放的新高地。當初設立上海自貿試驗區，一個重要探索就是把服務業作為新一輪開放的重點。對外開放涉及貿易投資的自由化、便利化。自貿試驗區的改革開放舉措， 如營商環境改革、通關一體化等， 屬于便利化措施。自由化措施則集中體現在負面清單的縮短。上海自貿試驗區第一個外商投資負面清單有190條，現在自貿區版是30條， 全國版是33條，海南自貿港是27 條。短短幾年時間，從190條迅速地壓縮到了30條，這是我國對外商投資開放的巨大進展。再比如汽車產業的開放，上世紀80年代， 桑塔納是德國大眾與上海汽車合資生產的第一款車。1994年汽車產業政策規定，一個外國的汽車制造廠進入中國市場，必須和中國企業合資，而且合資數量有限制，一個外國企業不能設立超過兩個合資企業，還有股權比例限制，不能超過50%。從2018年開始，我們有序開放汽車市場，先是新能源汽車取消限制，兩年以后是商用車，明年將取消乘用車的相關限制。

第三，自貿試驗區成為引領發展的新高地。以北京自貿試驗區為例，中心區7平方公里，輻射區80 多平方公里，無論GDP、產值貢獻，還是稅收貢獻，占北京的比重都相當高。在很多城市，自貿試驗區是所在城市改革開放的高地、產業的聚集地、經濟發展的引領區。從全國來看，截至2018年，自貿試驗區面積占我國國土面積不到萬分之二，但卻創造了12.3%的進出口貿易，吸引了12.1%的外商投資和產生了9.7%的對外投資。

總之，自貿試驗區是我國改革開放的高地，在現代化進程中起到了先行先試的引領作用。

準確把握自貿試驗區發展面臨的新形勢

建立自貿試驗區是黨中央的重大決策，已經取得的成績證明，中央建立自貿試驗區的決策是完全正確的。但是，我們不能滿足于自貿試驗區取得的成績，必須圍繞國際國內形勢新變化，圍繞中國現代化新目標，與時俱進地推進自貿試驗區建設。從目前來看，自貿試驗區面臨的國際國內環境發生了深刻變化，呈現出一些新特點。

一是國際經濟格局深刻變化， 大國博弈越來越激烈。近40年全球經濟格局發生了深刻變化，以中國為代表的新興經濟體在全球經濟中的占比大幅度上升，世界經濟力量“東升西降”。美國占全球GDP的1/4，其超級大國的經濟地位總體上并未動搖。1978年， 中國占全球GDP比重為1.7%，到2020年，中國占比已是17%。新冠肺炎疫情暴發以來，2020年，中國是20個主要經濟體當中唯一實現正增長的經濟體。中國2020年全年的GDP總量或已達到美國的73%。中國經濟體量變大，綜合國力迅速提升，是百年大變局一個非常重要的自變量，給全球經濟發展帶來新機遇。但是國際社會對中國的崛起，態度非常復雜。一方面是中國機遇論。國際社會看到了中國機遇，希望能分享中國發展的成果和機遇。我們實行開放政策，通過開放合作讓世界分享中國發展機遇。習近平主席說過，歡迎各國搭乘中國發展的“快車”“便車”。另一方面，中國威脅論甚囂塵上。美國特朗普政府曾把中國定義為戰略競爭對手。美國政府換屆之后， 遏制我國的基本政策取向沒有改變。上屆美國政府期間，中美博弈集中在經貿領域，特別是貿易領域、科技領域，現在迅速向人權、意識形態等領域擴散。中美既是利益之爭，也是模式之爭和制度之爭。在高技術領域，特朗普政府曾提出“中美脫鉤”，拜登政府則提出“小院高墻”。美國還在國際社會散布中國威脅論，聯合盟友圍堵中國。中美大國博弈呈現新特點， 需要我們積極應對。

二是以信息技術為代表的新技術革命迅猛推進，國家之間爭奪技術制高點的競爭日趨激烈。毫無疑問，這一輪新技術革命和產業變革像以前的技術革命一樣，會帶動全球格局大洗牌。誰能把握好新技術革命帶來的機遇，誰就可以脫穎而出，后來居上；誰如果打個盹，不小心走錯了路，可能就會被拋在時代后面。對一個國家如此，對一個城市如此，對一個企業也是如此。當然， 把握機遇需要改革開放，需要自貿試驗區先行先試、探索經驗。

三是全球產業鏈加速演變， 呈現數字化、綠色化、安全化等新趨勢。過去全球化不斷深化， 大家普遍強調產業鏈效率，這次疫情以后，產業鏈的安全性受到更多重視。我們正著力構建自主可控、安全高效的產業鏈供應鏈。除此之外，全球產業鏈還呈現數字化轉型和綠色轉型的新趨勢。2016 年各國簽署《巴黎協定》，2020 年11月4日美國正式退出，2021 年1月美國又重返《巴黎協定》。2020年，習近平主席宣布中國力爭2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和。這對全球綠色轉型有重大意義，體現了我們對人類社會的承諾，是一種大國擔當；同時也是我國轉變發展方式的內在要求。實現碳中和絕非易事，面臨多重挑戰，我國能源結構、產業結構需要深刻調整，甚至我們的生活習慣也需要調整。同時，綠色轉型又蘊含著戰略機遇。就像數字化轉型帶來數字經濟蓬勃發展，帶來數字技術對傳統產業賦能，綠色轉型也一定會帶來新一輪戰略機遇。美國新任能源部長珍妮弗 ? 格蘭霍姆（Jennifer Granholm）在美國國會答辯時說，到2030年之前，綠色轉型會帶來23萬億美元的新需求。例如新能源汽車，不僅在中國，在其他發達國家的市場也是井噴式發展，與傳統燃油汽車形成了鮮明對比。特別是在資本市場， 2021年1月特斯拉股價再創新高， 達到816美元/股，市值創紀錄地達到近7800億美元，超過了目前全球所有傳統汽車企業市值總和。這說明了投資者對未來綠色轉型技術的預判。因此，綠色轉型對各國來說既是挑戰，同時又蘊含著巨大的戰略機遇。我們要主動擁抱綠色轉型，如果被動應對，可能只會看到壓力，而抓不住其中蘊含的機遇。

四是全球治理體系加速演變， 主要國家爭奪國際規則主導權的競爭日趨激烈。美國等西方發達國家選擇性對待現有的國際規則，于己有利的則推行之，于己不利的則不遵守；與此同時，在諸邊、區域等平臺上，繼續推動制定有利于自身利益的新規則。新興經濟體也在努力爭取與其上升了的國際地位相符的制度性話語權，不甘心在新規則的制定中被邊緣化。

從國內發展看，我們處于兩個百年目標的歷史交匯期。在順利實現第一個百年目標即全面建成小康社會的基礎上，我國開啟了建設社會主義現代化強國的新征程。中央強調我們進入新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，實現高質量發展，對我們的現代化建設提出了新目標、新要求、新任務。

在新發展階段，我國對外開放面臨著新形勢。比如2020年除了完成中歐投資協定談判以外，東盟10國和中日韓澳新5國正式簽署RCEP， 構造了一個人口最多、經濟總量占比最大的跨國自貿區，大量的產品在這些成員國之間實行零關稅。

另外，習近平主席提出中國積極考慮加入CPTPP。CPTPP有很多新經貿規則，包括競爭中性、數據跨境流動、數字服務貿易跨境交付，還有政府采購，以及知識產權保護、投資爭端、集體工資談判等。如果考慮加入CPTPP，這些規則我們怎么對接？會產生什么影響？這都需要自貿試驗區先行先試?？梢钥闯?，國際形勢新變化和國內發展新目標，給自貿試驗區提出了很多新任務。

那么，自貿試驗區后續怎么辦？ 

自貿試驗區應為構建新發展格局作出新貢獻

國內國際形勢發展的新變化， 給自貿試驗區提出了新目標、新任務。過去自貿試驗區在改革開放探索中取得了不小的成績，未來任務更加艱巨。自貿試驗區應該為構建新發展格局作出新貢獻。

第一，對接國家戰略和投資者需求，進一步擴大開放。主要考慮兩點：一是自貿試驗區如何按照國家戰略，助力構建新發展格局。比如加快建設科技強國，實現科技自立自強，需要增強創新能力。但中國不是關起門來搞創新，而是在開放條件下創新，聚天下英才而用之。自貿試驗區要在建立適應開放創新新形勢的體制機制上先行先試，在創新人才的引進、使用體制上探索新路?？鐕臼侵袊鴦撔麦w系的重要組成部分，同樣也需要在進一步保護好知識產權、標準制定等方面深化改革，吸引跨國公司把更高水平的研發創新活動轉移到我國來。二是針對企業對我國新一輪開放的訴求，有針對性地推進自貿試驗區改革開放。據介紹，北京CBD有7個清單，包括企業訴求清單。我們要兼顧兩頭，把兩頭結合好。

我們看到，北京正在積極推進“兩區”建設，一個是“自由貿易試驗區”，還有一個是“國家服務業擴大開放綜合示范區”，后者是目前國內唯一一個服務業開放綜合示范區?？傮w來看，服務業在我國構建新發展格局、提高經濟運行效率方面，地位越來越重要。加大服務業開放，是我們新一輪對外開放的重點。目前服務業運行效率不高，滿足不了老百姓消費升級的要求，比如教育資源、醫療資源等。從消費升級來說，這是供給側結構性改革的任務，也體現以人民為中心的發展理念。要通過改革開放， 通過服務業結構升級、質量水平提高，來滿足人民日益提高的美好生活需要。從產業結構來看，中國制造業門類齊全、效率較高，但與之相配套的金融服務、物流服務、生產型服務，相對而言效率還有待提高，品質還有待改善。未來參與更加激烈的國際競爭，制造業除了加強科技創新能力、提升產品質量外，提升服務也很重要。

從服務貿易發展來看，我國是服務貿易大國，進口排世界第二位，出口排世界第五位，但是服務貿易逆差非常大。在疫情之前，2018年、2019年我國服務貿易逆差和出口總額接近，說明服務業國際競爭力不夠。為什么？可以簡單歸結為兩句話：一是對外開放不足。因為對外開放不足，我們不能有效地引進先進的服務業發展理念、業態、管理和國際競爭。二是對內管制過度。對內管制過度就抑制了創新，抑制了競爭，不利于服務業的創新發展。因此，增強我國服務業的國際競爭力，擴大開放、深化改革是唯一出路。不僅是北京綜合示范區，其他自貿試驗區也擔負著擴大服務業開放、增強服務業競爭力的任務。此外，還有一些服務貿易試點城市也在積極探索。

第二，對標高標準經貿規則， 率先開展壓力測試。從2013年至今，我國的自貿試驗區做了很多探索。但是坦率地講，真正針對先進的經貿規則進行壓力測試的改革開放探索還不多?，F在，我們考慮加入CPTPP，將涉及許多新經貿規則。怎么調整適應？怎么應對？任務越來越緊迫，需要積極探索，積累經驗。

因此，自貿試驗區壓力測試的緊迫性大大上升，應盡快地開展。比如，如何適應數據跨境流動的規則，這是一個重要題目，也是一個難題。一方面，要用好數據資源， 打破數據孤島，需要數據跨境安全有序流動。另一方面，各國都面臨數據跨境流動帶來的風險防范問題， 涉及信息安全、產業安全、國家安全，也涉及個人隱私保護等等。我們必須平衡好開放與安全的關系，以精準管理的新理念，用“管得住”“管得好”來促進“放得開”，這需要自貿試驗區積極探索。

第三，加強集成創新，增強改革的整體性、協同性。我們在自貿試驗區做了很多探索，但是有一些改革舉措沒有收到預期效果。為什么？其中一個原因是新政策不配套。比如，自貿試驗區允許開展飛機租賃，但是有一個文件說，不能實際入區的飛機不能實施進口保稅政策。還有，很多地方建有國際船舶登記中心，出臺了一系列政策， 但是相應配套的稅收優惠等政策沒有及時地跟上，也沒有落到實處。

未來我國新一輪改革開放， 明確重點領域以后，要特別注重政策體系的整體性、協同性，要作好系統設計，開展集成創新， 務求實效。

最后，把自貿試驗區改革的重點任務落到實處，要在工作機制上進行創新。具體來說，一是充分發揮“兩個積極性”（即中央部委的積極性和地方政府特別是自由貿易試驗區管委會的積極性），互相配合，互相促進。二是增加對自由貿易試驗區的授權，探索一攬子授權新方式?，F在自貿試驗區的每一項改革，如果涉及中央政府事權， 就需要到北京和相關部門協商，費時費力。所以，提高授權力度，提高改革開放效率，是我們在工作機制上應該思考的。包括法律授權， 通過法律一攬子授權，給基層探索開拓更廣闊的空間。三是完善容錯機制。改革開放先行先試，我們希望能夠大膽試、大膽闖、自主改。但是試和改，有試對的時候，也有試錯的時候。試對了，我們要激勵，要獎勵；試錯了，我們要包容。尤其是壓力測試，比如對標CPTPP先進國際經貿規則進行壓力測試，更需要有包容試錯的機制。否則，大家都不敢試，就起不到先行先試的作用。四是進一步完善評估總結復制推廣工作機制，及時總結自貿試驗區的探索成果，并加以推廣，從而使自貿試驗區在國家的改革開放事業中進一步發揮好先行先試作用。

作者系國務院發展研究中心黨組成員、副主任。本文是作者3月30日在“2021北京國際CBD生態聯盟高端發展對話”的主旨發言，本刊記者馬玉榮根據錄音整理，刊發前經作者本人審定

文章來源：《中國發展觀察》2021年9-10期合刊