張國華、歐心泉：破“內卷”、化“債務”，推動城際鐵路和市域（郊）鐵路高質量發展

2017年，國家發展改革委聯合4部門發布了《關于促進市域（郊）鐵路發展的指導意見》，并啟動市域（郊）鐵路第一批試點項目。2019年，國家發展改革委發布《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，強調打造“軌道上的都市圈”。2020年12月，國務院辦公廳轉發國家發展改革委等單位《關于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發展的意見》，對于明確市域（郊）鐵路功能定位和技術標準、完善規劃體系、有序推進實施，提出具體意見。

近年來，城際鐵路、市域（郊）鐵路發展步伐不斷加快，截至2020年底，全國19個主要城市群已有16個開通城際鐵路，納入統計的市域（郊）鐵路運營里程超過1000余公里。在城際和市域（郊）鐵路快速發展的同時，一些地方也出現了供需匹配脫節、模式定位失準、加大債務風險等問題。十四五時期，在京津冀、長三角和粵港澳大灣區等重點區域即將啟動新一批項目之際，有必要深入分析造成上述問題的深層次原因，提出有效舉措，更好實現城市群和都市圈軌道交通網絡化發展目標。

內卷化——城際鐵路、市域（郊）鐵路正面臨的問題

一是一批城際鐵路、市域（郊）鐵路建成項目效果遠不達預期。

城際和市域（郊）鐵路大都建在城市密集、增長活力充沛的優勢區域，這些項目在滿足旺盛出行需求的同時，對于城市和區域發展也常常具有強烈的引領導向作用，深受市場關注和青睞。濟南曾經爆出一房地產企業私設軌道交通站牌以吸引顧客的新聞。盡管如此，一些已經建成的城際鐵路、市域（郊）鐵路線路卻出現了“客流去哪了”的問題，有個別線路被當地群眾戲稱“運椅子”。如中部地區某城際鐵路2016年開通、設計能力30萬人次/日的，2020年前三季度日均客流不過1.5萬，歷史單日最高客流不到7萬；同樣在中部地區的某城際鐵路日開行動車不到10對，日均客流僅1萬人左右。

不僅城際鐵路、市域（郊）鐵路如此，一些城市內部的城市軌道也如此，比如國內某超大城市花幾千億建了近240公里的地鐵，年補貼20億以上，日均客流不到150萬，主要依靠地鐵通勤即每周乘坐8次以上的常旅客人數僅10萬左右，大大低于設計能力。此外，還有一些線路長期不能形成穩定的通勤客流，主要作為觀光線路發揮作用，比如開通12年的北京市郊鐵路S2線，現在北京鐵路局每日只定點開行3-7對列車。與日本東京都市圈JR東日本市郊鐵路通勤客流占比高達65.78%、常旅客占比接近70%相比有很大差距。

二是采用其他鐵路發展模式建設城際和市域（郊）鐵路。

目前，仍有很多地方一味追求速度高標準，把高速鐵路和城際鐵路混為一談，如一些地方建設的城際鐵路等，速度做到350公里，設站離城幾十里，自然難以發揮作用。也有一些城市采用延伸城區軌道方式代替市域（郊）鐵路，如上海的11號線+花橋線、北京的房山線+燕房線、廣州的廣佛線等。還有把城際和市域（郊）鐵路主要引入以長途運輸為主的火車站，再組織市內換乘接駁的做法，如北京的京通市郊鐵路和京津城際等。

三是城際和市域（郊）鐵路成為地方債務風險加劇的推手。

城際鐵路、市域（郊）鐵路作為基礎設施，政府要堅持其公益性，就意味著需要持續大量投入與補貼項目，不僅新建項目需要政府出資，后期運營維護還需要持續投入。即使在交通需求旺盛的超大城市，軌道交通依然需要巨額補貼，如國內某超大城市預估到2040年城市軌道交通建設投資和運營補貼就累計達1.3萬億。相比之下國內很多城市的交通需求遠達不到超大城市的規模和強度，城際和市域（郊）鐵路這樣的吸金大戶如果長期過度依賴政府補貼，對地方財政來講將是沉重的包袱，如債務壓力較大的西部某省會城市，前期投資近50億的首條城際鐵路，建成后客流寥寥無幾，運營年年虧損，財政補貼不斷加大。

造成這些問題的原因，一是一些地方對城際鐵路、市域（郊）鐵路的認識不清、定位不明，為上項目而搞建設，城際和市域（郊）鐵路發展還是在“老辦法解決新問題”思維模式下“新瓶裝舊酒”，只解決有沒有，不管好不好用。二是城際鐵路、市域（郊）鐵路與所在城市群和都市圈的發展實際脫節，線路和站點布局與沿線人口、產業分布情況結合不夠，供需空間錯位，導致該滿足的需求沒有滿足，供給效率不高。三是絕大多數城際鐵路、市域（郊）鐵路項目還是政府自己在掏腰包，市場力量參與不進來，影響綜合開發效益和活力。

如果不破除這些問題瓶頸，我們國家的城際鐵路、市域（郊）鐵路將進入低水平、“重復”建設的“內卷化”陷阱，很難適應新時期高質量發展要求，很難支撐城市群、都市圈的高水平建設發展。

突破“內卷化”——城際鐵路、市域（郊）鐵路下一步發展思路

一是把握都市圈和城市群發展規律，優先在城市群、都市圈的生長主軸上建設城際鐵路、市域（郊）鐵路。

中心城市通過集聚擴散形成都市圈、多個都市圈協同合作演變成為城市群的過程中，軌道交通發揮著重要的先導作用。在都市圈和城市群演變過程中，一些軸向聯系需要加強、城鎮節點需要培育，這是城際鐵路、市域（郊）鐵路發展的需求基礎。城際鐵路、市域（郊）鐵路要支撐引領城鎮化地區的軸帶生長，與沿線的產業、空間、人口布局緊密關聯，要在集聚的密度、聯系的頻率、服務的速度都能支撐的前提下推動城際鐵路、市域（郊）鐵路的發展。

因此，當務之急是優先在京津冀、長三角和粵港澳大灣區等重點區域推動骨干通道的城際鐵路，在北京、上海、廣州-深圳等核心城市周邊建設具有通勤功能的放射性市域（郊）鐵路。城際鐵路、市域（郊）鐵路的布局要結合區域經濟的空間結構特點，即便在三大重點區域內部，也不能搞平均主義，不能像建高速公路一樣把城際鐵路、市域（郊）鐵路搞成網格化，對一些核心通道，6條、8條軌道也不嫌多，對條件不具備、需求不成熟的通道，1條軌道也多余。

二是堅持以城際鐵路、市域（郊）鐵路創新改革為主線，切實轉變發展模式。

當前城際鐵路、市域（郊）鐵路發展面臨的主要矛盾仍然在供給側，即在城市群和都市圈對軌道交通存在迫切需求情況下，軌道交通提供的運輸服務不能適應需求。對于城際鐵路、市域（郊）鐵路這類處在多層次軌道中間層次的軌道類型，“像鐵路但不是鐵路、像城市軌道但不是城市軌道”，不能簡單套用既有鐵路和城市軌道的發展方式，要準確把握發展定位和路網功能，發揮好“承上啟下”、填補軌道交通網絡空白的作用，結合城市和區域發展需求量體裁衣，通過改善供求關系，堅持效益優先，提高設施供給對需求的滿足能力，從“走得了”轉向“走得好”。同時還要通過城際鐵路、市域（郊）鐵路的發展創新，特別是與綜合開發結合在一起，學習日本、香港做過的一些探索，優化區域城鎮空間布局，加速區域城鎮化步伐，在中心城市外圍整合交通樞紐中心、公共服務中心、商業中心等功能，形成城市群和都市圈的微中心、微增長極，培育發展新動能，引領和創造城市化的新需求，更好發揮軌道交通對區域協調發展的引領帶動作用。

三是積極引入社會力量參與城際鐵路、市域（郊）鐵路發展，發揮各方優勢合力推動發展。

城際鐵路、特別是市域（郊）鐵路大多位于中心城市外圍，產業集聚能力好，土地升值空間大，在站場綜合開發和構建交通引導發展TOD模式方面有先天優勢，市場和民營企業有很高的參與積極性，比如復星牽頭民營企業控股杭紹臺城際鐵路建設、華夏幸福參與廊涿城際前期工作等。借鑒日本發展經驗，市郊鐵路是最容易引入社會力量、形成多元競爭主體的軌道交通領域。市場力量參與，有利于強化競爭，優化市場要素配置關系，提高城際鐵路、市域（郊）鐵路的發展質量。社會資本引入也能緩解地方政府和國有企業的負債壓力，提高企業的營運水平。

在新發展階段，城際鐵路、市域（郊）鐵路與城市群都市圈協同發展，從基礎理論、規劃技術、投融資體制、運營管理、規范標準等，都需要按照新發展理念的要求，鼓勵地方政府和企業去試錯探索，創新發展。

聚焦城際鐵路、市域（郊）鐵路重點領域深化改革建議

下一步應圍繞規劃、土地、投融資、商業模式等方面加強長效機制的建設，確保城際鐵路、市域（郊）鐵路的發展行穩致遠、長期可持續。

一是調整完善城際鐵路、市域（郊）鐵路相關規劃制度。

相關主管部門要強化系統觀念，發揮在城際鐵路、市域（郊）鐵路規劃方面的綜合統籌作用，加強主要城市群和都市圈多層次軌道交通體系的規劃審批，加強技術標準、財務等內容的實質性審查，要防止從中央到地方的發展意圖被利益集團扭曲和綁架，項目牽著規劃走。支持重點城市比如北京、上海、廣州-深圳等，按照都市圈發展要求，與周邊城市聯合編制跨行政邊界的市域（郊）鐵路建設規劃并單獨報批。就城際鐵路、市域（郊）鐵路建設規劃和可研審查設立加分項，鼓勵地方在做線路前期工作時就統籌考慮基礎設施發展、產業布局和綜合開發建設，推動交通設施與公共服務設施、商業開發設施一體化建設，做深做細方案。同時要建立國土空間規劃中關于城際鐵路、市域（郊）鐵路站點及周邊建設指標調增調減機制，比如可以學習日本在都市開發中提出以集約化為引導原則的容積率獎勵機制，當站點及周邊開發對城市帶來顯著改善時，開發商將得到突破既定規劃容積率的額外獎勵，促進車站與周邊用地深度融合。另外還要建立規劃實施督導機制，定期開展城際鐵路、市域（郊）鐵路發展回頭看，組織第三方機構評估重點區域城際、市域（郊）鐵路的建設、運營和綜合開發情況，及時總結問題、糾偏方向，嚴防隨意變更規劃和工作落實不到位。

二是建立健全與城際鐵路、市域（郊）鐵路建設和綜合開發相關的土地配套措施。

要落實城際鐵路、市域（郊）鐵路建設用地保障，強化用地跟著項目走，加快前置要件審批，對已納入國土空間詳細規劃項目可免除選址意見書和用地預審等審批環節。完善鐵路綜合開發土地指標供應獎勵機制，落實《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》等相關政策對軌道交通綜合開發的支持，對利用既有通道建設、集約節約用地項目給予綜合開發建設用地指標額外獎勵。鼓勵地方針對城際鐵路、市域（郊）鐵路沿線開發改革土地出讓制度，探索土地提前收儲、分層出讓、特許協議出讓、土地作價入股等辦法。支持中心城市周邊的集體經營性建設用地入市用于城際鐵路、市域（郊）鐵路綜合開發。

三是進一步推動城際鐵路、市域（郊）鐵路投融資和商業模式創新。

要明確城際鐵路、市域（郊）鐵路發展責任主體，支持省級政府或者重點城市政府牽頭成立跨行政區的高級別聯系機構，統籌各地區、各部門推動城際鐵路、市域（郊）鐵路建設及沿線土地開發、產業集聚協同發展；鼓勵地方強化城際鐵路、市域（郊）鐵路企業主體權利義務，建立相應的城際鐵路、市域（郊）鐵路項目績效考評機制，根據“投資+建設+開發+運營”的綜合效益制定沿線地方政府的錢、地補貼支持方案。鼓勵打破當前城際鐵路、市域（郊）鐵路以建設單位為核心、以工程項目為主導的發展模式，貫通全產業鏈、全生命周期，開展“軌道+物業”、“軌道+社區”等跨界整合，加強沿線用地收儲開發，做好溢價回收，建立規范、多元、可持續的投融資機制。促進運輸業務市場主體多元化和適度競爭，支持引入一些有先進開發和運營經驗的外資企業深度參與城際鐵路、市域（郊）鐵路發展，比如港鐵、日本東急等公司，利用鯰魚效應，培育提高本土企業競爭力；鼓勵地方做強一批屬地企業，深耕本地市場。做好建設運營資金保障，統籌用好地方財政資金、地方政府專項債券等；支持資本市場發揮作用，把經過合理的開發策劃和規劃設計的城際鐵路、市域（郊）鐵路項目打包上市，吸納基礎設施領域不動產投資信托基金和保險等長期資本進入；鼓勵地方財政采取股權投資、運營補貼等方式對城際鐵路、市域（郊）鐵路項目提供穩定支持。

四是通過試點示范把重點區域城際鐵路、市域（郊）鐵路發展落到實處。

京津冀、長三角、粵港澳三大區域城際和市域（郊）鐵路已經作為重大工程納入“十四五”規劃，整體推進建設。三大區域的尺度很大，各個城市、都市圈的發展水平也存在很大差異，建議在空間尺度適宜、具有一定工作基礎的區域，就城際和市域（郊）鐵路發展，開展從規劃、設計、投融資、運營管理等全鏈條的試驗示范，同時在已有三年滾動項目清單中篩選一批項目，總結經驗做法再進一步推廣。也可考慮將成渝地區雙城經濟圈等三大區域之外的城鎮化發展重點地區納入試點示范，梳理區域、城市和企業層面需要組織試點示范的關鍵領域和重大問題，組織各方力量協同攻關，及時總結推廣經驗，更好推動城際鐵路、市域（郊）鐵路發展工作。

（作者張國華為國家發改委城市中心總工程師，國土產業交通規劃院院長，歐心泉為國家發改委城市中心國土產業交通規劃院所長）