黃河上游重點生態功能區在生態保護“緊箍咒”下高質量發展逆襲之道

【中小城市高質量發展錦囊系列】習近平總書記指出，高質量發展即為“能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，是體現新發展理念的發展，是創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發展”。更明確地說，是“從‘有沒有’轉向‘好不好’”的發展理念。當前，在支撐高質量發展的人口、資本等要素持續向大城市集聚的趨勢之下，仍舊缺乏“有沒有”的中小城市開始不復淡定，它們或急功近利地盲從，或不自信地妥協。那么，這些城市在高質量發展中到底需要怎么做？本系列將探索中小城市如何以更加負責的態度審視其面臨的挑戰與瓶頸，以更加多元且理智的視角破解其高質量發展之道。

黃河上游重點生態功能區[1]在生態保護“緊箍咒”下高質量發展逆襲之道

——中小城市高質量發展錦囊系列【之三】

中國城市和小城鎮改革發展中心 綜合交通院空間所 雷海麗、李凌嵐、王佳琪

習近平總書記指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！边@是總書記對于生態保護與經濟發展之間邏輯關系的重要理論創新。2019年，黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略，生態保護是黃河流域高質量發展的前提與基礎。因此，對于黃河上游重點生態功能區來講，生態保護的地位尤為突出，高于其他一切。如何在生態保護“緊箍咒”下實現高質量發展已經成為黃河上游重點生態功能區所面臨的時代命題。本文試圖將黃河流域生態保護和高質量發展戰略要求與新時期我國生態產品價值實現創新發展結合，在轉變發展理念的前提下從挖掘生態價值的角度去思考高質量發展逆襲的著力點。（注：對于重點生態功能區在現有傳統發展模式下面臨的產業轉型、人口發展、公共服務等方面的問題在本文中不做重點論述。）

現實：黃河上游生態地位突出VS經濟發展迫切

青海三江源是黃河的源頭，是黃河流域重要的水源涵養區和水源補給區，被譽為“中華水塔”；甘肅特別是甘南藏族自治州是黃河的蓄水池。黃河上游流域每年向下游輸出264.3億立方米的清潔水源，占黃河全流域的49.3%[2]，上游生態保護關系全流域生態安全與水資源利用，黃河上游生態戰略地位突出。同時，黃河上游源于特殊的自然地貌、環境容量、水土資源等條件，長期存在可用于建設土地的有限性和經濟發展用地需求日益高漲的內在矛盾。經過多年的發展，黃河上游區域經濟雖然保持著較為穩定的增長，但總體經濟發展水平與其他地區特別是與東部沿海發達地區的差距越來越大，經濟亟待快速發展。因此，在黃河流域生態保護戰略下，許多縣（市）特別是國家重點生態功能區都存在著或多或少的擔憂，認為自身經濟的發展將會受到更大的制約。

面臨這種生態保護高于一切的發展現實，黃河上游重點生態功能區近年來也在從多方面嘗試從生態文明建設、綠色轉型發展等去推動經濟發展，但大多是在生態環境改善、生態工業、生態旅游等方面花費了較大精力，而沒有從生態價值方面下大功夫，對于重點生態功能區來講，最大的資本就是生態，要從思想上認識到生態的價值，要想方設法將生態資源轉換為經濟價值才能在生態保護的前提下有效推動高質量發展。

圖1：黃河上游甘肅、青海、寧夏與廣東、江蘇、浙江三省人均GDP元變化趨勢

圖2：甘肅、青海、寧夏與東部沿海三省城鎮化變化趨勢

以生態價值實現促進高質量發展的幾點建議

（1）轉變傳統思想，要從根本上接受生態保護重于一切的使命

習近平總書記指出：“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，加快制度創新，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”，這足以說明生態保護對于重點生態功能區的縣（市）來講具有絕對的約束性，生態的重要性要遠高于其他的訴求。因此，要從思想上摒棄以破壞生態環境換取經濟發展的傳統思維，要解放思想，凝聚共識，將實現高質量發展的核心聚焦在生態保護和生態價值方面，最大限度挖掘良好生態中蘊涵的經濟價值，讓綠水青山持續發揮生態效益和社會經濟效益，以優質的生態資源和生態產品作為高質量發展原始動力。

（2）摸清生態家底，做足做優生態產品文章

對于黃河上游重點生態功能區來講，目前大部分地區對自身擁有的生態產品、生態資產的價值認識嚴重不足，森林、濕地、水源、特色農產品、生態旅游等都是極具經濟價值的生態產品，都是可以進行交易的。目前國家對重點生態功能區進行的“生態補償”，其實質就是政府代表人民購買重點生態功能地區提供的生態產品。在黃河流域生態保護和高質量發展、2030年前碳達峰、2060年前碳中和等國家戰略機遇下，生態產品價值與需求將會大幅提升。因此，黃河上游重點生態功能區要搶抓國家機遇，積極開展生態價值核算與生態服務價值核算，摸清生態家底，制定具有地域特色的生態產品目錄清單，以清單為導向定制化提供生態產品與生態服務，將生態產品、生態服務與市場交易有機銜接，實現生態產品價值的有效轉化。

表1：生態產品清單概念性示范

（3）用好用全國家生態補償和獎勵政策

對于承擔重點生態功能的區縣來講，僅僅依靠自身力量，無法承擔起保護生態環境和推動經濟社會發展的雙重任務，需要國家、省、市級財政給予一定的支持。因此，自2011年以來，中央財政設立國家重點生態功能區轉移支付，對重點生態功能區實施中央財政轉移支付，據統計，“十三五”期間，中央財政累計安排生態保護修復相關轉移支付資金8779億元[3]，2020年僅中央對地方重點生態功能區轉移支付的總額就高達794.5億元[4]。此外，國家將加大對黃河流域地區生態保護和高質量發展的財政支持，中央財政將設立黃河流域生態保護和高質量發展專項獎補資金，專門用于獎勵生態保護有力、轉型發展成效好的地區，補助生態功能重要、公共服務短板較多的地區。對于重點生態功能區的縣（市）來講，全力爭取國家生態補償方面的政策性資金就是將自身生態產品出售給國家、?。ㄊ校┑囊环N價值實現路徑，因此，要做足爭取生態補償政策性資金方面的文章，以彌補公共服務與基礎設施等方面建設的短板。

以上僅僅是從生態價值的角度去思考重點生態功能區在生態保護“緊箍咒”下實現高質量發展的路徑。當然，要實現高質量發展涉及到人口、產業、空間、交通、公共服務等重點領域，但對于重點生態功能區來講，最本質的還是要從挖掘生態產品價值方面下大功夫，正確認識蘊涵在生態環境中的經濟價值，千方百計將“綠水青山”轉換為“金山銀山”才是高質量發展的逆襲之道。

注釋：

[1]重點生態功能區指國家、省級主體功能區確定的限制開發區與禁止開發區的縣（市）

[2]黃河上游流域生態保護與高質量發展，劉紅梅，《學習時報》2020.09.09

[3]中新社 2020.12.17

[4]財政部關于下達2020年中央對地方重點生態功能區轉移支付預算的通知

【中國城市和小城鎮中心綜合交通院空間所】

基于國家高端智庫平臺，長期服務于國家新型城鎮化政策研究與地方實踐探索。以推進產業、城鎮化及交通協調統籌為己任，深刻解讀國家政策導向，探索適應市場經濟運行規律并具可操作性解決方案的規劃模式，在四大領域形成特色：

政策研究與空間判析有機融合下的頂層規劃領域，包括城市發展戰略規劃、高質量發展規劃、城鎮化規劃、鄉村振興規劃等；

基于“市場競爭力”與“產業生態圈”邏輯下的產業規劃及發展研究，核心包括主導產業分析、產業體系構建及產業路徑培育；

提供“策劃-規劃設計-建設整合-產業導入-政策對接”一攬子服務的產業園區、城市新區及特色小鎮/小城鎮的綜合解決方案；

“產業-空間-交通協同”理念下的大型交通樞紐地區規劃，包括空港/高鐵站地區發展戰略規劃及詳細設計、公共交通走廊（包括多層次軌道）整體規劃設計。此外，在航空經濟領域，以及軌道和城鎮化互動發展領域已形成一系列研究方法和技術體系，具有開創性和示范性。