高質量背景下，面對中小城市的增速狂想，規劃師該怎么辦？

【中小城市高質量發展錦囊系列】習近平總書記指出，高質量發展即為“能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，是體現新發展理念的發展，是創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發展”。更明確地說，是“從‘有沒有’轉向‘好不好’”的發展理念。當前，在支撐高質量發展的人口、資本等要素持續向大城市集聚的趨勢之下，仍舊缺乏“有沒有”的中小城市開始不復淡定，它們或急功近利地盲從，或不自信地妥協。那么，這些城市在高質量發展中到底需要怎么做？本系列將探索中小城市如何以更加負責的態度審視其面臨的挑戰與瓶頸，以更加多元且理智的視角破解其高質量發展之道。 

高質量背景下，面對中小城市的增速狂想，規劃師該怎么辦？ 

       ——中小城市高質量發展錦囊系列【之二】

      中國城市和小城鎮改革發展中心 綜合交通院空間所        黃哲霏、李凌嵐、安詣彬 

黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，里面提到中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。新時代背景要求城市發展淡化速度情結、適當下調經濟增長目標，追求更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。但對于很多體量不大、仍處在高速增長慣性下的中小城市而言，通過設定理想化發展目標，以提高增速來實現高質量發展依然是他們的唯一招式。面對政府的增速狂想，以及期望通過規劃之手來實現理想目標，作為規劃師，我們應該如何回應他們的訴求呢？

有這樣一個北方縣級市M，常住人口42萬人，GDP為300億元，建成區面積為60平方公里。省級政府對其寄予厚望，下達了5年內人口增加至100萬人，GDP達到1000億元的目標，建成區面積擴至100平方公里。城市M的執政者希望規劃師給出實現該目標的路徑和方法，并通過測算給出每年的增量計劃。我們沒有依據過往經驗直接否定該目標，而是通過研究尋找可以為甲方所用的路徑。

一、  他山之石，可以攻玉

我們先尋找可以借鑒的案例，看有沒有能復制的路徑。通過與M市目標進行比對，發現2019年百強縣市名單里排名在10-30名的縣市GDP與M市目標值接近。然后分析他們的成長路徑，發現這些城市GDP從300億元增長到1000億元平均用時11年左右，但是在這個過程中，這些城市的人口保持低速增長，城市用地規模也沒有成比例增加。能夠像城市M所期望的，在短時間內實現如此快速的經濟增長、人口和用地規模的擴張，可以說史無前例。

   圖一：部分百強縣近年的GDP增長變化（根據公開資料整理）

圖二：部分百強縣近10年的人口增長變化（根據公開資料整理） 

二、  以史為鑒，可以知興替

雖然沒有找到可以直接借鑒的案例，但是鑒于M市從一個資源依賴型的城市轉型升級成醫藥制造為主導產業的城市，過往的發展路徑具有大跨越性，我們改變策略，剖析M市過去發展路徑，看M市能否遵循原有路徑來實現目標。我們從經濟增長模型的角度來分析M市以往的發展是什么要素在起作用，來判別其以往經濟增長模式。我們使用柯布-道格拉斯生產函數和索羅余值法來計算，其中涉及的要素投入是資本、勞動力以及全要素生產率。經過測算，發現M市近10年的經濟增長貢獻值最大的是資本（48%），其次是全要素生產率（28%），最后是勞動力（24%）。

表一：2008年-2017年各要素的貢獻值 

一般來說，在經濟增長主要表現為粗放型經濟體中，資本和勞動等傳統生產要素對經濟增長貢獻較大?？梢哉f，過去十年，M市的增長靠的是粗放型的經濟增長路徑。那么，如果按照原來的路徑，繼續加大投資，能否實現城市M的發展目標呢？

三、  情形假設，路徑判別

我們通過對不同發展路徑進行情形假設，分別加大不同要素的投入，計算未來5年達到M市目標值所需要的投入量是多少，從而判斷該路徑是否可行。

我們首先假設情形一，在未來五年里，勞動力增速、全要素生產率增速保持現狀不變。要實現1000億元的GDP，固定資產投資到2025年需要34000億元，相當于2019年全國基建的總投入、北京市2019年GDP總量，對于一個縣級市來說簡直是天文數字。這個路徑還會讓當地拉投資的難度大幅增加，投資效率明顯下降，而且容易引發債務危機。

圖三：情形一的人口與固定資產投資預測（項目組自繪）

我們再來假設情形二，在未來五年里，人口大幅上漲，達到100萬人的目標，勞動力大幅增加，全要素生產率增速不變。這種情況下，固定資產投資到2025年需要6900億元。但是該城市所在的省份每年流失十幾萬人，縣級市M要逆勢而為，保證每年人口增加10萬，恐怕難度不小。

圖四：情形二的人口與固定資產投資預測（項目組自繪）

最后，我們來假設情形三，在未來五年里，從業人口增速保持現狀不變，全要素生產率年均增速從3%提高到17%，固定資產投資到2025年需要投入1300億元。與前兩個情形相比，資本和勞動力的投入都在一個可實現的范圍內。

圖五：情形三的人口與固定資產投資預測（項目組自繪）

從以上三個情形可以看到，M市想要實現高速增長的發展目標，需要摒棄以往依靠投資拉動的路徑，而是從提高全要素生產率入手。 

四、  實現增速的出路和舉措

黨的十九大報告中明確指出，必須堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率。

那如何提高M市的全要素生產率呢？我們通過選擇若干個體現全要素生產率內涵但又區別于目前GDP導向的可量化指標，構成一個提高全要素生產率的指標體系，以此為抓手，來制定推動全要素生產率提升的舉措。

指標體系制定探索過程：“全要素生產率”實際上反映的是生產過程中無法被定量衡量的因素，這些因素包括要素市場化、技術進步、對外開放度、營商環境、產業結構、人力資本、基礎設施等等。通過大量的文獻閱讀，整理出各種與全要素生產率具有正相關性的指標，形成全要素生產率指標庫。再從指標庫里遴選出符合M市發展方向的指標，形成M市的全要素生產率提升指標體系，為政府決策者提供發展參考依據。

圖六：全要素生產率指標庫（項目組自繪）

結合M市的戰略定位——打造省內“經濟特區”、國家醫藥健康名城、現代化區域中心城市、向南開放的重要樞紐、城鄉融合發展的樣板，制定提高全要素生產率的指標體系，主要為三個大類，七個一級指標，16個二級指標。

表二：M市的全要素生產率指標體系（項目組自制）

通過制定指標體系，把M市的發展總目標轉換成各個部門的小目標，讓執政部門的任務更加明晰，可執行性更高。

五、  結語

在幫助M市尋找實現快速增長目標的路徑過程中，我們也更加清晰地看到，一個城市的經濟增長方式越來越復雜，不再像過去通過加大一個要素投入便可以實現，而提高全要素生產率則牽涉到一個復雜龐大的體系，且分項指標的改變對全要素生產率的影響無法測算，更無法量化計算整體對經濟增長的綜合影響。面對這種不確定性，更需要城市執政者保持戰略定力，以更長遠的戰略眼光，更綜合的施政手段，全面深化改革，靜待城市經濟騰飛的一刻。

【中國城市和小城鎮中心綜合交通院空間所】

基于國家高端智庫平臺，長期服務于國家新型城鎮化政策研究與地方實踐探索。以推進產業、城鎮化及交通協調統籌為己任，深刻解讀國家政策導向，探索適應市場經濟運行規律并具可操作性解決方案的規劃模式，在四大領域形成特色：

   政策研究與空間判析有機融合下的頂層規劃領域，包括城市發展戰略規劃、高質量發展規劃、城鎮化規劃、鄉村振興規劃等；

   基于“市場競爭力”與“產業生態圈”邏輯下的產業規劃及發展研究，核心包括主導產業分析、產業體系構建及產業路徑培育；

   提供“策劃-規劃設計-建設整合-產業導入-政策對接”一攬子服務的產業園區、城市新區及特色小鎮/小城鎮的綜合解決方案；

   “產業-空間-交通協同”理念下的大型交通樞紐地區規劃，包括空港/高鐵站地區發展戰略規劃及詳細設計、公共交通走廊（包括多層次軌道）整體規劃設計。此外，在航空經濟領域，以及軌道和城鎮化互動發展領域已形成一系列研究方法和技術體系，具有開創性和示范性。