以產業為核心，推動實現小城市高質量發展的施政“錦囊”

【中小城市高質量發展錦囊系列】習近平總書記指出，高質量發展即為“能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，是體現新發展理念的發展，是創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發展”。更明確地說，是“從‘有沒有’轉向‘好不好’”的發展理念。當前，在支撐高質量發展的人口、資本等要素持續向大城市集聚的趨勢之下，仍舊缺乏“有沒有”的中小城市開始不復淡定，它們或急功近利地盲從，或不自信地妥協。那么，這些城市在高質量發展中到底需要怎么做？本系列將探索中小城市如何以更加負責的態度審視其面臨的挑戰與瓶頸，以更加多元且理智的視角破解其高質量發展之道。

以產業為核心，推動實現小城市高質量發展的施政“錦囊”

——中小城市高質量發展錦囊系列【之一】

中國城市和小城鎮改革發展中心 綜合交通院空間所 安詣彬、雷海麗、李凌嵐

一座小城市進入高質量發展階段并非一蹴而就，其過程是在選擇或設計出相對契合的政策路徑后，經由多年努力與堅守奮斗而來。我們將以百強頭部城市為對象，在剖析其成功背后原因的同時，從發展路徑角度摸索出小城市實現高質量發展的內在邏輯，試圖遴選出一套推動小城市高質量發展的政策錦囊法寶，旨在為眾多小城市提供可借鑒的發展思路。

研究發現，百強小城市在不同發展階段，都會出臺包括公告通告、決定、通知、會議紀要、行動計劃在內的各種政策性文件和行動方案，圍繞階段發展思路進行全方位政策布局，并分步驟、分階段加以落實。通過對大量政策性文件進行梳理分類，我們從中發掘出了百強小城市發展的諸多內在共性。

本文僅以產業這一城市發展最為關注的領域為例。通過分析梳理，我們發現，百強小城市的產業發展有其鮮明特征，這些外在特征與其發展內在邏輯息息相關，而城市出臺的各方面產業政策，恰恰從不同階段和角度助推著產業發展。

特征一：工業充分發展是百強縣立足之基。百強小城市的產業結構呈現出二產比例明顯高于三產的特點，這與全國及其所在省份的三產壓倒性優勢地位呈現很大反差[1]。這一特征充分體現了體量相對較小城市的核心發展邏輯，即可以通過堅持不懈發展工業帶動經濟實力快速平穩壯大。在此類產業發展思路下，各個小城市出臺了一系列產業政策，例如鼓勵企業上市、成立主導產業聯盟（商會）、產業鏈招商等。政策各有不同，但基本都是為了達成“做大做強制造業”的目標。

圖1  百強縣與全國部分省份2019年三次產業結構比較圖

特征二：產業參與國際化程度高。研究發現，百強縣頭部城市對外經濟依存度普遍高達50%以上，注冊外資企業平均數量超過500家。從產業發展路徑上不難發現，絕大多數產業附加值較高的小城市都鎖定某個特定產業領域、甚至僅僅鎖定某幾類特定產品，大量引入外資、引進國外先進技術，多年持續深耕，做到“深度占有，形成優勢技術壁壘，最大化吃透行業紅利”[2]，在全國乃至全球占據絕對市場份額，在細分市場中取得行業絕對領先優勢。在這樣的產業參與國際化分工思路下，各個小城市紛紛推出相應政策措施，例如吸引世界500強企業落戶、加快本土企業國際化進程、通過并購重組實現高端嫁接、參與國際路演、舉辦國際專業會展等，同時，搭建如綜合保稅區、跨境電商園區、進口商品展銷集散中心等產業發展平臺，共同助推外向型經濟蓬勃發展。

圖2  百強縣市對外經濟依存度比較圖

特征三：生產性服務業充分發展。百強小城市產業發展普遍呈現出“一業獨大”的局面，為了令高度專業化的產業得到穩定充分發展，這些小城市在產業政策制定方面，不約而同地注重以“促進工業技術進步、產業升級和提高生產效率”為目標的生產性服務業培育和發展。比如在推動技術進步方面，通過培育創新領軍型企業、實施產業關鍵技術攻關工程，大力發展高新技術產業，在R&D投入方面更是持續發力，政府大力支持企業承擔國家、省級重點實驗室、工程技術研究中心、院士工作站等各類創新載體建設，從政府層面獎勵企業研發、科技創新，大力支持和促進科技成果轉化。

表1  百強縣產業轉型升級政策“錦囊”

同時，這些城市采用多種政策手段保證工業生產過程連續性，如通過成立城市級別的金融控股有限公司，設立多種多樣的投資基金、融資租賃、證券公司等方式組建主導產業專業化的金融服務機構。為了給產業發展提供源源不斷的人才，這些城市還積極主動地建設高教園區、專業職業教育學校。

通過對上述產業發展邏輯和相應政策的分析梳理，我們從發展路徑細分到具體辦法整理出了產業轉型升級方面的政策“錦囊”。

實現高質量發展是系統的、全面的發展，這在城市出臺的各種政策中都能充分體現。故此，除產業領域外，我們還梳理了包括城鄉融合發展、生態文明建設、體制機制改革、城市建設管理、社會事業建設、城市品牌塑造、城市治理、混合所有制改革以及加強開發合作等九大領域，三十多項發展路徑，其中囊括百強縣市上百條發展策略，以供參考。

表2  百強縣城鄉融合發展政策“錦囊”

表3百強縣生態文明建設政策“錦囊”

表4百強縣體制機制改革政策“錦囊”

表5百強縣城市建設管理政策“錦囊”

表6百強縣社會事業建設政策“錦囊”

表7百強縣城市品牌塑造、城市治理、混合所有制改革、加強開放合作政策“錦囊

隨著研究工作深入開展，以及對各地小城市發展的不斷探索，這一政策工具箱也將不斷完善充實。上述“錦囊”僅為追求高質量的小城市及相關研究者提供一些發展路徑和方法上的思路啟發。

【中國城市和小城鎮中心綜合交通院空間所】

基于國家高端智庫平臺，長期服務于國家新型城鎮化政策研究與地方實踐探索。以推進產業、城鎮化及交通協調統籌為己任，深刻解讀國家政策導向，探索適應市場經濟運行規律并具可操作性解決方案的規劃模式，在四大領域形成特色：

政策研究與空間判析有機融合下的頂層規劃領域，包括城市發展戰略規劃、高質量發展規劃、城鎮化規劃、鄉村振興規劃等；

基于“市場競爭力”與“產業生態圈”邏輯下的產業規劃及發展研究，核心包括主導產業分析、產業體系構建及產業路徑培育；

提供“策劃-規劃設計-建設整合-產業導入-政策對接”一攬子服務的產業園區、城市新區及特色小鎮/小城鎮的綜合解決方案；

“產業-空間-交通協同”理念下的大型交通樞紐地區規劃，包括空港/高鐵站地區發展戰略規劃及詳細設計、公共交通走廊（包括多層次軌道）整體規劃設計。此外，在航空經濟領域，以及軌道和城鎮化互動發展領域已形成一系列研究方法和技術體系，具有開創性和示范性。

[1]賽迪顧問縣域經濟研究中心，2020中國縣域經濟百強研究，2020.7.10

[2]華高萊斯，技術要點：寒冬崛起——中小城市的產業振興指南