城鄉改革發展動態第18期：創新公共服務供給機制 助推政府融資平臺轉型發展 ——福建省晉江市融資平臺轉型調研報告

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創新公共服務供給機制 助推政府融資平臺轉型發展

——福建省晉江市融資平臺轉型調研報告

根據黨中央國務院關于打好防范化解重大風險攻堅戰的精神，中央有關部門進一步嚴控地方政府隱性債務風險，推動地方政府融資平臺剝離單純的政府融資職能、向適應市場競爭的實體轉變。面對新形勢新要求，各地積極探索融資平臺轉型方式。調研發現，福建省晉江市將融資平臺轉型與創新公共服務供給機制相結合，既提高了平臺公司建設運營能力，又緩解了政府一次性投入公共服務的財政壓力，是融資平臺轉型發展的有益探索。有關情況如下。

一、基本情況

（一）晉江市融資平臺——文旅集團基本情況。

該集團系晉江市重點國企，主要承擔晉江市文化、體育、衛生等公共事業項目的融資、建設和運營，面臨負債高、收入少、效益弱、市場化業務不足等問題。2018年5月集團完成改革重組，提出向業務市場化、機構運營專業化、收入來源產業化的方向轉型發展。

（二）晉江市公共服務項目——市醫院遷建項目情況。

改革開放以來，晉江市大力發展民營經濟、品牌經濟、實體經濟，形成了以民營經濟為核心的縣域經濟發展模式。2018年，全市常住人口211.1萬人，城鎮常住人口141.4萬人，城鎮化率66.98%。晉江人口眾多，公共服務壓力大，特別是醫療資源緊張。全市醫療衛生機構床位數5319張，每千人常住人口床位數僅2.53張，2018年底基層門急診人數達310.72萬人次，同比增長15.49%。為配合城市發展規劃，拓展床位面積、方便患者就醫，市政府將市醫院遷建項目列為重大民生工程、醫療衛生事業補短板重點項目，占地面積從原址的50畝增加至303.2畝，床位從680張增加至2000張。

二、主要做法

（一）創新運作模式：形成“政府出讓土地-文旅集團摘牌承建-市醫院承租運營”的模式。

一是實行“一次總體規劃，分期進行建設”，一期是醫院遷建，二期是新建康養中心。二是該項目土地使用權由通常性做法的劃撥改為出讓。三是文旅集團通過招拍掛方式拿地并按照規劃要求承建公共服務設施。文旅集團一期總投入14.9億元，自有資金投入8.9億元，用于購買土地。四是市醫院承租公共服務設施并負責醫院醫療部分的運營，醫院和文旅集團簽12年長期租賃合同。

（二）創新投融資模式：以文旅集團為主體，開展多渠道融資。

一是從投融資主體來看，項目投融資主體為文旅集團。二是從融資渠道來看，由單一的財政出資模式拓展為銀行信貸、政府補貼、公司自融等多渠道并舉模式。三是從融資成本來看，項目開發貸成本較低。文旅集團以在建工程為抵押物，通過項目開發貸融資6億元，期限15年，按年分期償還，貸款利率5.1%。

（三）創新管理運營模式：文旅集團負責社會化服務，醫院和康養機構負責專業化運營。

秉承“讓專業的人做專業的事”的原則。一是文旅集團負責項目整體的物業管理、安全保障、餐飲服務等后勤社會化服務。二是醫院負責專業化運營，固定租金由醫院支付給文旅集團，政府以購買基本公共服務方式對租金實施差額補足。三是引進專業化康養機構負責康養中心運營。

三、取得成效

（一）優化了公共資源配置，創新了公共服務品的供給機制。

將傳統公共服務由政府供給變為社會提供，政府由“唯一提供者”變為“總體調控者”、“經費補貼者”、“政策制定者”、“秩序監管者”和“改革組織者”。政府通過出讓土地、購買服務的方式提供公共服務，不僅提高了工作效率，也通過引入社會和市場的力量，為政府管理提供了新機制和新活力。

（二）增強了公共服務供給能力，提高了設施建設運營效率。

引入市場競爭機制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。一是政府通過公開招投標引入合作方。二是文旅集團通過市場化方式提高了公共服務設施建設效率與速度，滿足了醫院的專業性要求。三是醫院實現“拎包入住”，輕資產運營，更好地專注于公共服務運營和公共服務品創新。

（三）創新了投融資體制機制，拓寬了社會資本投融資渠道。

一是解決了過去公共服務設施單純依靠政府投入面臨的資金短缺等問題，減輕了財政壓力。政府由一次性財政出資6億元建設醫院變為每年差額補足購買醫療基本公共服務，同時回收了土地出讓金。二是吸引了社會資本參與。項目較為穩定的現金流，增強了社會資本參與的信心。

（四）助推了文旅集團轉型，打造公共服務供應運營新主體。

一是提升了融資能力。項目土地以及附屬建筑物等基礎設施資產和后勤運營公司將劃入文旅集團，擴充了優質資產規模。二是提高了專業能力。文旅集團拓展了物業、后勤等專業化服務。三是推動了轉型發展。增強了以醫院為核心的醫養產業的發展運營能力。

四、啟示建議

總體看，這一探索運作模式可行，對地方政府融資平臺轉型具有一定借鑒價值。但也應注意防止兩個問題：一要防范土地和建筑物等有形資產交易或產權人變更對公共服務帶來的不利影響。二要防止公共服務品供給機構強調市場化導向而過度追求利潤。主要啟示和建議如下。

（一）堅持實體化原則，推動融資平臺轉型發展。

一是正確處理好政府和平臺公司的關系，從切入本地公共服務供給著力，為教育、衛生、文化、體育等公共服務設施建設運營服務，推動平臺公司實體化運作，向城鄉公共服務供應商、運營商、服務商轉型。二是推動平臺公司以發展產業為目標，改變以項目建設和融資為核心的融資平臺模式，防止空心化。三是推動平臺公司健全完善公司治理結構，加快建立現代企業制度。

（二）堅持市場化原則，解決公共服務“投入不足、質量不高”的問題。

一是在公共服務設施供給過程中，引入市場機制和市場化手段，由政府為主體轉變為平臺公司和公共服務機構為主體。二是按照“誰投資誰受益，誰使用誰付費”的原則，提高公共資源配置效率和效益。三是通過公益性項目和非公益性項目結合，以產業化運作方式，實現項目投資、建設和運營全周期管理運作。

（三）堅持專業化原則，將公共資源所有權和運營權分離。

一是將平臺公司的投融資建設優勢與專業化機構的運營優勢相結合，實現項目建設速度快、成本低和公共服務效率高、質量優的雙重目標。二是平臺公司作為公共資源投融資主體，有助于緩解地方財政壓力，化解地方政府隱性債務。三是發揮醫院等專業化機構的運營能力，提高公共服務品質量，同時政府做好對運營主體服務價格和質量的事中事后監管，按照保底限高的原則，確保公共服務的普惠性和公共性。

城市和小城鎮中心 文輝 賴行健