城鄉改革發展動態第16期：特色小鎮的考核要突出產業帶動和就業增長

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        近期，我們對云南省昆明市呈貢區斗南花卉小鎮進行了實地考察?？疾熘邪l現，目前各地對特色小鎮的認知還存在比較大的偏差，特別是在理解特色小鎮在產業發展和要素聚集的帶動能力等方面還存在誤區。如何在尋求特色小鎮發展道路中體現當地經濟發展的獨特性，需要各級政府認真思考。

特色小鎮的考核要突出產業帶動和就業增長

——基于云南昆明斗南花卉小鎮的調查

近期，我們對云南省昆明市呈貢區斗南花卉小鎮進行了實地考察?？疾熘邪l現，目前各地對特色小鎮的認知還存在比較大的偏差，特別是在理解特色小鎮在產業發展和要素聚集的帶動能力等方面還存在誤區。如何在尋求特色小鎮發展道路中體現當地經濟發展的獨特性，需要各級政府認真思考。

一、基本概況

斗南花卉市場始于1983年，經過30多年的發展，花卉交易已經從單一的劍蘭發展到100多個大類、1000多個品種，產品類別實現了由鮮活農產品向其他多元產品的延伸。如今，斗南花卉市場已成為國際性花卉交易市場和花卉集散地，在全國80多個大中城市中占據70%的市場份額，花卉出口46個國家和地區。連續近20年，鮮切花交易量、交易額、現金量、人流量和出口額居全國第一。

在斗南花卉市場的基礎上形成了斗南花卉小鎮。目前，斗南花卉小鎮已經聚集了2000余家花卉經營、物流等企業，形成了集花卉種植、包裝、交易、冷鏈物流、科技研發、人才培訓、花卉工業、旅游等全程標準化的現代花卉產業集群。斗南花卉小鎮具有以下幾個特征：

一是特色產品交易規模大。2018年，斗南花卉市場鮮切花交易量突破82億枝，交易額近77.82億元，占我國鮮切花交易市場份額的70%。

二是就業帶動能力強。2018年，小鎮實現就業28320人，同比增長18%；同時，帶動全省從事花卉種植人員21萬余戶，約100余萬人就業。

三是發展空間規模適度。斗南花卉小鎮總規劃面積3.62平方公里，其中核心建設區1.43平方公里，拓展區2.19平方公里。經歷了30多年發展，小鎮沒有盲目擴大占地面積，也沒有開發房地產，完全是依托花卉產業以及延伸功能來帶動當地經濟發展。

整體來看，無論是產業發展特色，還是產業帶動能力、輻射能力和就業帶動能力，斗南花卉小鎮都具有較強的典型性和經驗推廣價值。

二、面臨問題

當前，斗南花卉小鎮在發展中遇到了一些問題，既有自身發展的問題，也有地方政府特色小鎮考核工作給小鎮帶來的困惑。

一是花卉產業受到互聯網的沖擊。目前，斗南花卉小鎮的市場成交量比去年有所下降，主要原因是被互聯網交易替代了一部分市場份額。2019年，斗南花卉市場成交量中的現場交易份額已由原來的近80%下降到51%，同時互聯網交易份額提高了15%。

二是無法應付各種硬性指標要求。按照云南省有關部門對特色小鎮的要求，總投資要在10億元以上，每年新增投資要占總投資的20%以上。為了達到這些考核標準，斗南花卉小鎮不得不做出投資53.6億元的目標規劃。實際上，如此巨額的投資必將大大增加斗南花卉小鎮的各種成本，只依靠花卉交易將難以支撐。

三是無法滿足5A級景區的標準。按照云南省相關要求，特色小鎮必須達到5A級旅游景區的標準，無論是環境還是景觀形態，都得確保絕對整潔。省里有關領導要求，“既然是花卉特色小鎮，全鎮到處都應該被鮮花所裝扮”。正是由于滿足不了這些苛刻要求，斗南花卉小鎮在2019年全省特色小鎮評選中落選。

四是對特色小鎮的發展目標存在困惑。云南省特色小鎮的選拔標準是按照旅游景區來實施的，評選專家都是環境專家和旅游專家，產業偏重旅游，建設參照景區標準。在這樣的考核機制下，斗南花卉小鎮的主要發展目標到底是旅游產業，還是花卉產業？這不僅給小鎮帶來困惑，也給地方政府帶來困惑。如果不按照這些要求，將直接影響到考核結果。

三、思考

斗南花卉小鎮在發展中面臨的問題，反映出地方政府對特色小鎮認識存在誤區和偏差。這些認識上的偏差，或者是出于對傳統發展模式和對土地出讓收益的過度依賴，或者是急于在特色小鎮上做出政績等，都直接影響到各地在特色小鎮評選、支持政策、標準和要求上的不同。之所以地方政府與國家在特色小鎮政策上存在偏差，關鍵原因在于，地方政府對特色小鎮的內涵和本質未能充分理解，對國家有關特色小鎮政策沒有認真學習領會。

在制定特色小鎮政策時，地方各級政府有些急功近利，容易忽視一些基本規律和客觀情況，如特色小鎮的培育和發展需要較長時間，不能一蹴而就；政策要求和期限不要和時間掛鉤，要給予政策調整的空間，創造有利于特色小鎮發展的條件。這些內容在特色小鎮政策設計中要充分考慮。當然，最關鍵的還是要認真總結特色小鎮的發展經驗，從認識特色小鎮發展的經濟規律入手，深入研究產業和要素在小鎮迅速集聚的深層次原因。

如何處理政府和市場的關系，在特色小鎮的問題上顯得尤為突出。市場規律是要降低體制和要素成本。但是，當政府以此為政績強力干預時，反而會大大增加體制成本和要素成本。例如，對投資規模的要求一定會助長房地產發展，畢竟土地出讓是目前可以依托的最重要的資金來源。又如，考核指標如果過于嚴格和苛刻，反而會強化監管成本和由此形成的體制約束。當前特色小鎮建設中之所以出現很多問題，原因在于地方政府只是從自身角度去考慮問題，忽視了市場規律和要素集聚規律，忽視了成本對每個創業者和交易者至關重要。

四、關于規范和健康引導特色小鎮發展的建議

一是要及時開展糾偏工作。對各省、各級地方政府制定的特色小鎮政策要盡快進行矯正和清理，對不符合中央精神的做法，要及時、適度進行糾偏。

二是要加強培訓。對各地主管特色小鎮的部門負責人要強化培訓，以尊重經濟規律和市場規律為重點，進一步明晰特色小鎮的內涵和本質。

三是要適度放寬特色小鎮標準。在特色小鎮的考核評選工作中要在年限、投資規模及增長、就業、生態環境等方面給予彈性發展空間。要對特色小鎮的發展增加包容和容忍度，特別是尊重特色小鎮起步時期的低成本發展規律。

四是要重點突出特色小鎮的產業功能。特色小鎮要以產業發展為重中之重，突出產業特色和活力，要將產業增長和就業作為考核的首要指標。要強化多元的發展模式，更要尊重各地的創新精神和市場要素的自主精神。

五是要繼續嚴格控制房地產發展導向。特色小鎮在建設中要防止打著康養、休閑和度假等旗號變相搞房地產開發。要防止特色小鎮建設增加政府債務負擔。

六是要重點推出一批符合發展規律的特色小鎮經驗和典型。通過典型引導和示范，帶動各地特色小鎮良性發展。

城市和小城鎮中心  李鐵 魏劭琨