城鄉改革發展動態第14期：“離家不離村”實現農村居家養老——江西新余市農村“頤養之家”調研報告

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        江西新余市立足農村熟人社會特點，尊重農村老人離村集中養老意愿不高的現實，以村組為單元，利用閑置房屋，建設集中吃、分散住、互照應的“頤養之家”，為老人提供日間生活照料和精神慰藉服務，實現了“離家不離村”的養老，對各地發展農村居家養老具有借鑒意義。

“離家不離村”實現農村居家養老

——江西新余市農村“頤養之家”調研報告

城鎮化持續推進與老齡化程度逐步加深，使農村留守和空巢老人數量增多，農村養老問題更加突出?！蛾P于推進養老服務發展的意見》（國辦發〔2019〕5號）要求，要持續完善居家為基礎的養老服務體系；發展政府扶得起、村里辦得起、農民用得上、服務可持續的互助養老設施。江西新余市立足農村熟人社會特點，尊重農村老人離村集中養老意愿不高的現實，以村組為單元，利用閑置房屋，建設集中吃、分散住、互照應的“頤養之家”，為老人提供日間生活照料和精神慰藉服務，實現了“離家不離村”的養老，對各地發展農村居家養老具有借鑒意義，有關情況如下。

一、頤養之家滿足了農村居家養老基本需求

頤養之家具有廣覆蓋、低成本、本地化特征，較好實現了農村留守和空巢老人的養老兜底保障。

（一）服務誰：明確入住條件，尊重老人意愿。在綜合考慮全市老年人口規模、自理能力的基礎上，明確73歲及以上農村老人依個人意愿入住頤養之家。鄉鎮可根據經濟條件和場所接納能力，適當降低年齡要求。例如，分宜縣分宜鎮將入住年齡設定為70歲以上；鎮內介橋村共7個自然村、總人口3200人、70歲以上的老人約100人，全村三處頤養之家共入住老人26位，年齡最大的89歲、最小的72歲。到目前，全市73歲以上約3.9萬農村老人中，已有9138人入住，基本實現了老人想住即住的目標。從實際入住人員看，主要是獨居、留守及生活困難老人。

（二）怎么建：村內選址，存量房改造。位置選擇上，以行政村為單元，每個行政村建設1-2個頤養之家。對范圍較大、自然村分散的行政村，采取“1+N”模式，即，建設一個標準點，再在分散的自然村設置若干小型活動點。到目前，全市413個行政村，共建成736處。場所建設上，堅持以盤活存量房屋為主，優先利用閑置公共房屋進行改擴建；無集體公共房屋的，通過接受愛心捐助或租賃村民閑置住宅再行改造，全市90%以上的頤養之家由閑置房屋改造而成。分宜鎮介橋村租用村內閑置的郵局站點，總面積約300平方米；鈐山鎮金雞布村租用本村某外出村民房屋，總面積約120平方米；兩處場地每年均只象征性收取1000元租金。

（三）誰出錢：財政出資+個人自費+社會捐助。頤養之家的費用包括：場所改造和硬件投入費用；維持運轉費用，主要是老年人伙食費和人員服務費。建設改造費，以財政投入為主，每個行政村一次性投入約10萬元以內，由市縣鄉三級按4:4:2分擔?？傮w看，一處改造費用大約在4-6萬元，如介橋村300平方米公共房屋改造花費6萬元[1]，金雞布村120平方米民房改造花費4萬元。運轉維持費，以老人“自養”為主、市縣鄉村補助為輔。每人每月350元伙食費中，老人自繳200元，市級財政補貼100元，縣級財政補貼50元。一處頤養之家一般聘用一位服務人員，負責買菜做飯衛生等，月工資1500元左右，由鄉村兩級負擔。除財政補助和老人自付外，社會捐款也是重要補充，2016年底以來，全市各界捐款捐物折合超過2500萬元。

（四）誰管理服務：政府引導下逐步實現自我管理服務。初期建設階段，市級層面出臺指導意見，明確建設要求、伙食標準。前期運行階段，注重發揮村干部作用，由村黨支部書記全程負責相關工作。運行過程中，市級層面制定完善管理服務辦法，并為頤養之家配備食品檢測箱、急救箱、娛樂設施等。運行較為成熟后，注重培養老人自我管理服務能力，如食品采購一般由老人隨同服務人員前往，開具相應收據后由老人集體查驗并簽字確認。

二、確保頤養之家持續運行需關注三個問題

頤養之家是一項民生民心工程，取得了良好成效。但一些苗頭性傾向性潛在性問題也需要加以重視，主要表現在建設模式、資金持續性、自我服務能力等方面。

（一）要防止建設模式一刀切。新余市在不到兩年時間內實現了413個行政村頤養之家全覆蓋，總體效果是好的，但在較短時間內，統一標準、統一建設，可能會造成一刀切。特別是在部分居住分散、家族觀念極強、村組間存在矛盾的村莊，建成的場所容易成為擺設。

（二）要防止運轉資金不可持續。頤養之家運轉需以穩定持續的資金為保障。在各項資金中，政府和老人自籌相對穩定，社會捐助是重要補充。社會捐助對頤養之家良好運轉發揮了重要作用，但社會捐助呈現分布不均和前高后低的特征，如金雞布村收到的捐款約3萬元；介橋村收到的捐款約7.5萬，其中，2017年下半年捐款約5.5萬元，2018年以來每年約1萬元。財政定額補貼和定額繳費制下，頤養之家類似“大鍋飯”，容易造成浪費，但目前還沒有完善的成本節約辦法。

（三）要注重發揮入住老人自我服務作用。居家養老應突出自我服務和互助特點，并逐步實現以自我服務為主，政府引導扶助、社會志愿參與為輔。目前看，頤養之家以政府主導建設和村組干部負責運營為主，這在建設初期有其必要性，但如果包攬過多容易使入住老人形成過度依賴思想。如地處農村的頤養之家本可以本地自種蔬菜供應為主，但實際上購買量仍然很大；介橋村一處有17名老人的頤養之家9月5日購買各類肉菜142元，而蔬菜花費60元，占40%以上。在做飯和日常衛生維持方面，頤養之家以雇傭村民為主，老人參與度還需提高。

三、政策建議

確保頤養之家養老模式持續健康運行，并推廣這一經驗做法，要重點做好責任劃分、資金來源、布局選址、功能完善、服務管理等方面的工作。

（一）明確各級政府責任，拓寬資金來源。一是建立上級出錢、基層辦事機制，探索中央和省級財政適度支持的可行方式，明晰市、縣財政支出責任并列支專項，壓實鄉鎮和村組事權責任。二是在市、縣級層面上明確牽頭部門，制定場所建設、餐飲、基本硬件配置等標準。三是推動捐助方式多樣化，按照“重在參與、點滴都是關愛”原則，推動社會大眾從菜糧物捐助等小處做起，豐富捐助來源和品類，形成人人愛老敬老的社會氛圍。

（二）合理選址布局，完善豐富互助點功能和服務內容。一是前期要以財政補助、榮譽稱號等激勵性政策為主，在明確建設標準和要求前提下，選擇基礎條件好、群眾意愿高的村莊做好試點示范，逐步引導村組按需有序建設集中供養點。二是合理選擇場所布點，特別注重與農村衛生機構的銜接，將居家養老場所發展成集日?；顒?、用餐、醫養于一體的綜合功能體，為入住老人提供常態化醫療服務和監測。三是強化精神慰藉服務，組織老人常態化開展健康向上的文娛活動和適度有益的勞動，建立區域志愿服務、文化服務與居家養老場所的定期聯系機制。

（三）提升自我服務能力，做好運行成本控制。一是突出居家養老互助性、自治性特點，在建設初期要挑選有威望、熱心公益的老人組成理事會，在充分征求老人意見基礎上，制定自我服務辦法和資金收支監督辦法。二是充分利用鄉村空地、菜地，鼓勵有勞動能力的老人適度參與勞動，并建立繳費額與勞動量的掛鉤機制。三是鼓勵有條件的多個村莊養老點聯合采購，或由縣鄉統一建立采購點、實行糧油菜直供，切實控制運行成本。

     城市和小城鎮中心  王大偉 邱愛軍