延續土地紅利 促進經濟增長

　　土地制度是國家的根本制度之一，事關經濟發展、政治進步、社會和諧、文化發展和生態文明。土地管理制度改革涉及面廣、利益關系復雜，牽一發而動全身，對經濟社會和城鎮化發展具有重要影響。

　　一、現行土地制度曾經發揮了重要的積極作用

　　從中國經濟發展的全局看，中國特殊的土地征用制度曾經在很長一段時間內發揮了重要的作用。

　　1、促進了中國經濟的長期高速增長和非農就業的大量增加。中國能夠實現經濟的快速發展，除了勞動力等要素成本較低之外，更重要的原因是現行土地征用制度所帶來的土地紅利。上世紀八十年代，農民在幾乎沒有成本的前提下，利用集體土地興辦鄉鎮企業，吸收了大量農民從事非農產業。后來，盡管利用集體土地興辦鄉鎮企業受到了越來越多的限制，但城鎮政府仍可利用現行土地政策低價征用集體土地，為吸引投資幾乎是零地價或者是負地價供地，如此低的工業用地價格帶動投資迅速增長，有力地支撐了每年1000多萬、總計2.5億農民進城從事非農就業，大幅提高了農民收入。

　　2、有效解決了城鎮各類基礎設施和公共服務設施的資金來源問題。我國城市的面貌之所以能夠在短短幾十年的時間內發生日新月異的變化，甚至能與不少西方發達國家相媲美，主要得益于現行土地征用制度所提供的巨額土地出讓收入。據統計，2001-2011年，全國土地出讓總價款12.6萬億元，土地出讓收益和稅收達到6.9萬億元。地方政府依靠現行土地征收制度帶來的紅利，顯著地改善了城鎮各類基礎設施和公共服務水平，增強了城鎮綜合承載能力。2000-2011年，我國城市人均道路面積由6.1平方米增長到13.8平方米，人均住宅建筑面積由20.3平方米提高到32.7平方米，人均公園綠地面積由3.7平方米增加為11.8平方米，城市污水處理率由34.3%提高到83.6%，燃氣普及率由44.6%上升為92.4%，用水普及率由63.9%增長為97%。

　　二、現行土地管理制度的負面影響不斷增加

　　雖然現行土地制度曾經發揮了積極的作用，但在城鎮化高速增長的今天，現行土地制度帶來的負面影響也在不斷增加，未來改革的難度持續加大。

　　1、現行土地管理方式并未從根本上解決占地面積過大、利用低效的問題。盡管中央不斷加大監管力度，出臺了一系列非常嚴厲的政策措施，但并沒有從根本上解決亂占耕地和土地粗放利用的問題。2000-2010年全國建設占用耕地242萬公頃，2010年全國耕地后備資源已降至8000萬。2000-2010年全國人均城鎮工礦用地從130平方米增至142平方米，城鎮工礦人口密度從每平方公里7700人降至7000人，粗放利用問題日益嚴重。2000-2010年，全國農村建設用地不減反增了203萬公頃，城鄉兩頭不斷擠占耕地空間。2012年農村居民點中空閑和閑置用地規模在185-285萬公頃之間，相當于現有城鎮用地四分之一到三分之一。

　　2、地方政府對土地財政依賴日益嚴重。一些經濟發達地區用于城鎮建設的資金1/2～1/3來自土地出讓收入，經濟條件稍差的內陸城市比例更高。對于土地出讓金的過度依賴，帶來如下幾個負面影響：一是造成城市攤大餅似地平面擴張，加大了基礎設施建設和維護的成本，抬高了服務業發展成本。二是城市發展表面化、短期化、形象化，忽視了公眾的長期利益，忽視了老城區的改造和關系到居民公共衛生安全的基礎設施投入。三是加大了城市債務風險。地方政府以土地作抵押的大規模融資和“寅吃卯糧”的收支格局，造成債務負擔不斷累積，一旦土地出讓收入減少，必然引發系統性金融風險。

　　3、加劇了政府和被征地農民之間的矛盾。近年來，征地規模和被征地農民數量逐年增加，2005-2010年，年度征地規模由29.69萬公頃增至45.92萬公頃，安置農業人口從332.79萬人增至377.69萬人。由征地補償安置標準偏低、征地程序不到位、安置方式單一、社會保障不足等引發的社會矛盾不斷增多，被征地農民表達訴求的方式越來越激烈，群體性事件和個體惡性案件不斷發生，引起了社會的強烈反應。

　　4、基礎設施管理和融資的市場化改造難度不斷加大。國際上城市基礎設施的運轉資金和投入來源取決于市場化投資主體的進入和金融的參與，而還款和收益機制的建立則依賴于政府不動產稅體系的建立、基礎設施的高效運營以及合理的價格機制。反觀我國，城市建設基本上是依托土地財政，原來通過強行征地所產生的土地出讓收益投入到城鎮基礎設施后，已經轉化成了城鎮居民的既有福利，而且有日益固化和加強的趨勢，增加收費將面臨城市公眾的質疑和挑戰，基礎設施市場化改革的難度不斷加大。

　　三、土地制度改革的核心思路

　　事實表明，從改革開放以來我們享受到的土地制度紅利已經釋放殆盡，而出現的負面影響已經成為經濟增長和城鎮化進程的嚴重桎梏，如果不進行相應的政策調整和大膽改革，原來曾經發揮積極作用的優勢也將轉化為劣勢，城市發展所面臨的債務危機將日益嚴重，未來非農就業轉移的速度也會大大放緩，城鎮化的持續健康發展也將難以實現。

　　1、要從更加全局的角度把握土地制度改革。一是土地制度改革必須確保已經形成的經濟增長機制不受到嚴重束縛。不能為了改革而改革，更不能以破壞經濟增長機制為代價來盲目地推進改革，土地制度的改革，必須把保持并促進我國在未來20-30年內的經濟增長作為全局目標。要通過改革，繼續實現以較低的土地成本轉移農業勞動力，進一步促進招商引資、釋放經濟活力，盡可能地延續土地低成本的紅利。二是必須充分認識城鄉利益格局固化的現實，從減輕城市阻力的角度出發推進土地制度改革。從上世紀80年代以來經過幾十年的發展，土地增值收益事實上已經轉化為工業和基礎設施投入，轉化為城市居民的一種公共福利，已經形成了城鎮居民作為主要受益方的固化格局。因此，土地制度改革繞不開城市居民利益這堵墻，要從一個宏觀角度統籌平衡和調整城鄉居民利益分配格局，否則將面臨非常大的阻力。

　　2、土地制度改革的核心思路：給予農村集體建設用地平等地參與城鎮開發的權利，進一步降低土地開發成本，釋放經濟發展活力。改革開放初期的歷史經驗值得借鑒，當時的農民在幾乎沒有成本的前提下，利用集體土地興辦鄉鎮企業，吸收了大量的農民從事非農產業，促進了整個經濟的快速發展?，F在，我們還可以進一步通過對存量土地的整合和再利用，通過賦予集體土地參與城鎮建設的同等開發權，允許集體建設用地使用權出讓、轉讓、出租、轉租、抵押，允許農村集體經濟組織利用集體建設用地自辦或者與其他經濟組織合辦產業園區，通過釋放土地存量、增加土地供給，進一步降低招商引資和工業開發成本，這是新時期下進一步釋放經濟發展活力、打造新的中國經濟增長級的關鍵。同時，賦予集體建設用地與國有土地同等權利，還可以增加地方政府拆遷成本、遏制地方濫占土地，從而真正保障農民分享土地增值收益的權益。

　　3、要通過配套改革，從制度上破除城市政府對土地財政的過度依賴，減輕來自城市方面的阻力。在現行的城市運轉模式下，土地是城市基礎設施建設、城市運轉的資金來源，房產稅是長期收入且規模有限，無法彌補短期內城市居民需求攀升的壓力，所以把土地出讓金斷掉這種傷筋動骨的改革很難得到城市政府的支持。為使城鄉建設用地同地同權具有可操作性，必須加快建立更多依賴地方稅收而非土地出讓的新型城鎮發展籌資機制：一是構建以土地為核心的不動產稅體系，降低土地出讓金在政府收益中的比重。為此需要加快包括宅基地在內的各類集體土地的地籍調查和確權登記頒證，妥善解決各類歷史遺留問題。探索建立農村土地和房屋出租、轉讓的稅費收取機制，將集體建設用地上建設的自住和經營性租賃房屋納入不動產征稅范圍。二是改革城市基礎設施投資和運行管理體制。首先是按照市場化機制建立基礎設施收費合理標準，確保企業在基礎設施運營中不至于虧損或者減少虧損的壓力。其次是打破地方政府對城鎮市政公用事業運營的壟斷，積極吸納外資和民間資本參與，通過市場競爭，提高運營效率。最后是擴大政府資產抵押范圍，盤活政府存量資產。

　　四、具體政策措施

　　基于以上思路，土地制度改革的具體政策措施如下：

　　1、促進城鄉土地同地同權。加快集體土地地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。鼓勵地方推進集體土地股份制改革。對依法取得的農村集體建設用地使用權，允許以公開規范的方式出讓、轉讓、出租、轉租、抵押，年限可參照國有土地管理辦法，所形成收益應繳納相關稅費。允許農村集體經濟組織利用集體建設用地自辦或者與其他經濟組織合辦產業園區。

　　2、建立宅基地有序有償流轉機制。在充分尊重農民意愿和符合規劃的前提下，允許農村宅基地及地上房屋在本集體經濟組織成員之間流轉。逐步探索宅基地及地上房屋向集體經濟組織以外的單位、個人有償轉讓。允許農民利用自有宅基地建設租賃性經營房屋。探索建立農村房屋出租、轉讓的稅費收取機制。將集體建設用地上建設的自住和經營性租賃房屋納入不動產征稅范圍。

　　3、完善涉地稅收、金融管理制度。探索建立不動產稅制度，增加不動產保有環節成本。建立與城鄉統一土地市場相配套的建設用地稅制。建立稅收、土地管理信息共享制度，切實加強涉地稅收征繳管理。建立和規范以農村集體建設用地使用權為擔保的融資管理制度。完善銀行、土地聯動管理制度，嚴格規范地方政府融資平臺公司土地融資行為。改革完善城市建設投融資體制。

　　4、改革征地制度，實現城鎮化人地和諧。嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍。完善征地補償機制，因地制宜采取留地、留房、留物業、留股份等多種安置方式，保障被征地農民長遠發