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中國城鎮化2014年度報告——轉型、改革與創新

來源：城市中國網

發布時間：2019-06-19

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引言

中國城鎮化年度報告，2014年是開篇之作。如何撰寫，我們面臨兩個選擇：對三十年的城鎮化進程進行總體評價，亦或針對2014年有關城鎮化的重大事件進行專項點評？隨之而來的問題是，是面面俱到的描述，還是重點思路的清理？要討論的問題很多，寫法角度也各不相同。我們基本的想法是，年度報告一年一個主題，主題的確定緊密聯系當年的城鎮化工作重點，但不是年度政策文件和事件敘述的累積；重點在于創新，對已經明確的政策不再重復解讀；著重深度和規律性研究，并在分析和判斷未來趨勢的前提下，提出可操作的政策意見，使研究報告更接地氣。

作為開篇報告，我們選擇這樣的基點，對中國城鎮化高速增長期進行總體評價，深度發掘在中國特殊制度背景下，城鎮化取得的成就、演進的規律、約束的條件、存在的問題以及可能的后果。在此基礎上，我們總結國際城鎮化經驗和發展規律，力圖尋求破解中國城鎮化難題的政策措施。在主報告之外，還就近些年城鎮化發展進程中社會各界所關注的重大議題，分別撰寫了十篇專題性的分報告。

開篇報告的主題，選擇了“轉型、改革和創新”。研究中國城鎮化的難點，在于如何認識中國特殊的體制背景、所蘊含的制度優勢，以及當矛盾積累到一定程度，如何通過體制轉型來化解矛盾。當前社會上存在一種批判性意見，認為中國城鎮化所面臨的問題遠遠大于所取得的成就。我們認為這種觀點嚴重地忽視了我國基本制度調動資源、壓低經濟和社會成本所具有的獨特優勢。實踐證明，三十余年的中國城鎮化高速增長進程，也得益于中國現行的體制特征和自我調節機制，并不一定會帶來批評者認為的所謂“最壞的后果”。

我們也注意到，批判性的觀點更多的起源于國際比較，比如國際比較中的時空錯位，以及教科書理論的刻板詮釋。其實，在做國際比較時，選擇的樣本和發展階段不同，經常會得出不同的結論。如果選擇不當，很容易把人引入誤區。更有甚者，把問題和教科書的理論簡單結合到一起，并對我國的體制優勢進行全盤否定。還有一類研究者，在利益關系的影響下，堅持維持原狀而放棄改革。上述極端的思路都難以全面真實分析巨大的人口規模下城鎮化如何取得史無前例的成就。

如何分析中國城鎮化發展的模式也是主報告重點闡述的內容。中國城鎮化的發展路徑與其他國家有差異，也有共同可遵循的規律。但是，分析中國城鎮化發展路徑的制度原因，可能要突破我們對以往國際城鎮化發展規律的認識范疇。研究中國城鎮化的規律，是要探尋出一種符合中國國情的現實發展路徑，而不是對國外經驗的照抄照搬。我們試圖說明，在中國特殊背景下，要素的流動、利益結構的格局與其他國家并不相同。僅就戶籍制度來講，其對中國高速城鎮化進程中的影響，其特殊性可能在全世界也很難找出同樣的例子。而中國的土地制度，就更具有特殊性。既然中國具有如此特殊的制度背景，它不同于國際普遍規律，為什么還能實現城鎮化的高速增長呢？而且是在如此大的人口基數和規模下實現的高速增長？這些問題，我們無法在傳統的計劃經濟和西方經濟教科書里找到明確的答案。既然如此，尋找所謂的規律，我們必須尊重中國的特色。

在本報告的撰寫過程中，對中國城鎮化高速增長是否可持續的判斷一直困擾著我們。經濟增長的低成本紅利是否能夠長期維持是個關鍵問題。在研究中國的低成本紅利時，許多經濟學家按照教科書理論更多地關注人口紅利，而嚴重忽視了土地紅利在推動增長中所發揮的作用。低成本本可以繼續作為城鎮化增長的巨大推力，但是在現有體制機制下，由于一些地方政府對城鎮化理解的偏差，大大地浪費了低成本維持增長的有利時機，已經成為城鎮化發展的嚴重障礙。因此，分析要素低成本是本報告一項十分重要的內容。低成本在特殊的管制條件下，從正能量轉向負能量的積累，還有沒有繼續釋放潛力的空間？對這個問題，不僅需要對制度層面進行深入分析，還要考慮到利益結構調整過程中，可能遇到的障礙以及政策的選擇性和出臺的時機。

城鎮化對于中國來說，不僅僅是人口在空間上的遷徙。其牽扯到的體制背景深入社會各個領域，是一次全面深刻的社會變革。目前來看，至少這一點并沒有得到共識。因為在城鎮化政策背景下，許多關注點更注重頂層的設計、宏觀的數據以及空間的表象。事實上，龐大的社會利益結構的固化、體制的僵滯，已經使得城鎮化的研究甚至包括一些政策的出臺停留于表面。

城鎮化如果按照改革的方式來實施，可能出現的趨向、會對社會帶來怎樣的影響，是本報告的重點所在。但是限于認識上的反差，決策和咨詢層面上的看法不同，宏觀和微觀層面、決策導向和利益取向之間的嚴重錯位，甚至包括傳統的技術工程層面的計劃方法和完全市場化的經濟學思維模式之間的嚴重對立，我們很難求得思想和觀念上的完全共識。因此，這也決定了報告研究的角度，恐怕需要一段較長的時間才能獲得各方面的贊許；甚至只有通過倒逼的結果，才能感受到報告的價值所在。

我們希望這個報告能夠為學術界和決策者提供參考依據。在國際化的大背景下，中國作為國際社會的成員之一，其獨特的城鎮化道路也應該成為國際社會普遍規律的一個重要組成部分。畢竟，中國的城鎮化有助于占世界五分之一的人口受益，因此，剖析中國的城鎮化進程，研究其規律，提出好的政策咨詢建議，不僅僅對中國，對世界也有十分重要的意義。

在撰寫主報告的同時，我們還組織研究人員對2014年的一些熱點問題進行研究，形成系列專題研究報告，現將部分專題報告同時編輯出版，供各界參考。

主報告 15

主報告概要... 17

一、中國城鎮化的現狀和趨勢... 21

二、中國城鎮化及相關影響因素分析... 36

三、中國城鎮化的制度特征：基于國際比較研究下的制度分析... 45

四、中國城鎮化的傳統路徑... 59

五、中國城鎮化進程中的城市經營模式... 74

六、轉型、改革和創新的未來城鎮化進程... 94

專題報告一：京津冀協同發展的思路與對策 104

一、區域協同發展的國際經驗與我國區域發展的主要特征... 107

二、京津冀發展現狀... 116