新型城鎮化路徑選擇

概  要    

中國的城鎮化是人類歷史上在一個國家內最大規模的人口城鎮化進程。2014年我國城鎮常住人口達到7.5億，比歐盟總人口還要多2.2億。自2000年以來，我國平均每年轉移人口達2000多萬。如果未來我國經濟每年保持在6-8個百分點的增長速度，城鎮化增長可維持在一個百分點左右，每年約有1600萬農村人口進入城鎮生活和就業。到2020年，中國的城鎮化率可達到60%，城鎮總人口將超過8億人。    

研究中國的城鎮化進程，不能忽略中國特殊的制度條件。如戶籍管理制度、土地管理制度、等級化的城市間行政管理體制等等。雖然有著與國際上大多數國家完全不同的管理制度，但是并沒有約束中國城鎮化進程，而且還實現了長達三十多年的高速增長。需要特別指出的是，除長期受益于人口紅利之外，土地低成本的紅利也長期支撐著我國城市和產業的發展。特殊的體制條件，使得各級政府可以通過人為手段壓低企業的成本，提高企業的競爭力，這也是中國成為世界工廠最重要的原因之一。

然而，中國特色的制度條件在取得了三十年經濟和城鎮化高速增長的同時，也必須承受著改革滯后帶來的很多問題。中國的城市一方面通過壓低工業用地價格，來進行招商引資，促進就業和GDP的增長；另一方面則通過發展房地產，實現對工業用地的補償，并支持城市基礎設施建設。中國城市的發展路徑，在被無數任官員復制后，出現了城市空間的無限放大和對房地產發展預期的無法遏制，導致了房地產出現嚴重的結構性過剩，抬高了城市發展成本和服務業發展成本，進而放大了地方政府的債務。地方政府目前尚未找到根本的解決辦法，只有通過壓低外來人口的公共服務成本，抵制戶籍管理制度改革，試圖進一步降低城市發展成本，并維持現有城鎮戶籍人口的公共福利，以減少社會矛盾。

由于各級政府過度依賴于以壓低要素成本來實現經濟增長的目標，由此引發的另外一個后果就是政府對于資源的浪費。城市粗放型的發展模式，不僅僅對土地資源造成了嚴重浪費，也對城市的空間資源造成了嚴重的投資性浪費。城市的發展在空間惡性擴張下，隨著成本的提高，變得越發不低碳。與房地產高端化相匹配的城市外在形象高端化，嚴重地耗費了城市資源，也不得不寄希望于房地產的進一步擴張。2013年以來的經濟增長嚴重下滑，房地產萎縮是十分重要的原因。而造成這一問題的根本原因在于中國式的城市發展模式，已經走到了低成本紅利的盡頭。

壓低土地和勞動力要素價格的歷史幾乎已經成為了過去，當前中國勞動力價格已經超出了南亞和東南亞數倍，而土地價格的紅利也在逐漸喪失。如何在中國特有的制度條件下，通過改革的手段，促使城市發展模式的轉型，并實現管理和治理的創新。綜合分析中國目前的現狀，如果把希望完全寄托于高新科技還需要時間。當前中國城鎮化仍然表現為農民大規模地進入城鎮，如何通過他們啟動消費和增長，更需要的是促進與他們就業和受教育水平相近的產業發展，因此當前在鼓勵科技創新的同時，更應從現實出發，繼續保持低成本的發展路徑，至少在很長一段時間內不能完全放棄世界工廠的功能，畢竟我國待轉移的農村人口數量巨大，其受教育水平也無法支撐如此大規模、快速的轉型。

通過改革實現轉型發展，目標是以人為本和實現可持續的城市發展。重點要解決以下幾個方面的問題：提高資源配置效率；繼續保持低成本發展路徑；激發各經濟主體的活力；推進城市管理和治理的創新。

提高資源配置效率，就是要遏制各級政府的短期行為和政績沖動，首先要從政府的宏觀政策入手，調整干部管理和任用的體制機制。其次要通過土地管理制度改革，促進城鄉統一的土地市場的建立，從土地制度上遏制政府低價拿地的行為，提高拿地成本，減少政府的利益沖動；并通過民間投資的注入，提高基礎設施管理的效率和水平。

降低發展成本，重點要在土地上做文章。鼓勵利用集體建設用地興辦產業園區，減少征地的社會成本；通過建立集體經濟組織成員在土地上的收益分配和管理機制，大大壓縮征地補償的經濟成本，并調動集體經濟組織投資興辦產業園區的積極性；政府可以通過規劃來約束集體經濟組織的無限制地占地動機。

激發各類經濟主體的活力主要包括以下幾個方面：一是通過城鎮間行政管理體制的改革，對城區達到5萬人口以上的建制鎮，可以批準設市，釋放中小城市發展的活力；二是減少管理環節，盡快實現中央、省、縣的三級地方管理體制，切斷城市間和城鎮間管理的亂象，釋放各類城市的活力；三是鼓勵土地小塊拍賣的模式，可以吸引一部分中小企業投資者，通過購買土地興辦服務業，釋放他們投資的活力，并分流對房地產和股市投資的過度依賴；四是通過加快戶籍管理制度改革，更新城市人口結構，釋放進城農民和城鎮間流動人口消費和就業以及興辦產業的活力。

實現城市管理和治理的創新，是要充分運用我國互聯網的優勢，提升城市管理水平，推動互聯網和其他產業在城市的高度融合，鼓勵跨界整合進行城市開發。帶動高科技技術和傳統城市的融合，推動智慧城市和低碳城市的建設。促進智能電器等制造業產品在新城新區和房地產開發中的應用，培育新的增長點，并鼓勵相關產業進行產品更新換代，通過科技創新推動產業的升級改造。

目錄

第一篇 中國城鎮化2014年度報告... 5

概  要... 6

一、中國城鎮化的現狀和趨勢... 10

（一）中國城鎮化發展現狀... 10

（二）中國城鎮化的趨勢分析和判斷... 18

二、中國城鎮化及相關影響因素分析... 25

（一）城鎮化與非農就業... 25

（二）城鎮化對就業結構的影響... 28

（三）城鎮化發展對內需的拉動... 31

三、中國城鎮化的制度特征：... 34

（一）城市管理體制的區別... 35

（二）戶籍管理制度：從城鄉分割到區域之間的分割... 38

（三）中國城鎮化進程中土地管理制度的特點... 41

四、中國城鎮化的傳統路徑... 47

（一）工業化是城鎮化發展的重要支撐... 47

（二）工業化進程中勞動力低成本是必要條件... 50

（三）土地的低成本是中國工業化和城鎮化進程的主要特色... 54

（四）環境的低成本對中國工業化和城鎮化的推動... 56

（五）鄉鎮企業與小城鎮的發展... 58

（六）城市規模和等級對城鎮化的影響... 60

五、中國城鎮化進程中的城市經營模式... 63

（一）城市政府的利益導向... 63

（二）經營城市的理念和制度性差異導致了城市發展模式的不同... 67

（三）征地賣地經營城市的負面后果... 74

六、轉型、改革和創新的未來城鎮化進程... 82

（一）轉型的目標和重點... 82

（二）可能推動的改革和創新... 84

致  謝... 91

第二篇 現狀與問題（10篇）... 92

我國城鎮化的特征、問題、規律和政策研究... 93

我國城鎮化的現狀、障礙與推進策略... 116

推進新型城鎮化的難點與爭議... 134

如何實現政府工作報告中的城鎮化目標... 157

推進我國城鎮化轉型面臨的挑戰... 165

被誤讀的城鎮化... 184

重新審視城鎮化問題... 191

新型城鎮化與交通發展... 197

新型城鎮化需政府轉型作“推手”... 199

第三篇 改革路徑與障礙（23篇）... 201

城鎮化改革路徑... 202

城鎮化改革需破解三大制度障礙... 208

中國城市化的主要障礙與改革路徑... 219

如何有效推進城鎮化的各項改革... 224

城鎮化相關改革應盡快釋放利好... 235

城鎮化改革政策面臨各利益主體嚴峻挑戰... 242

低成本城鎮化不可持續，需靠改革推進... 244

固化的發展模式和利益結構排斥城鎮化進程... 250

要以人為本改革，而非建高樓大廈的政績工程... 256

城鎮化關鍵在于城市發展權的平等... 266

城鎮化不是修花園而是解決平民基本服務... 275

城鎮化從來都不是政府推動的... 284

“大干快上”到盡頭，城鎮化之路怎么走... 291

從城鎮化發展戰略和市場化進程看我國政府職能的轉變... 301

行政等級管理體制制約城鎮發展... 305

地從哪兒來... 308

土地制度改革與城市化發展... 311

為農民進城護航... 315

冷靜對待農地信托注意背后風險... 322

靠賣地推進城鎮化未受遏制... 324

城鎮化如何啃小產權房骨頭... 327

用改革推進新型城鎮化... 335

以試點創新推動新型城鎮化發展... 338

第四篇 市民化與戶改（13篇）... 344

積極穩妥推進戶改，促進城鎮化健康發展... 345

不能讓積分制成落戶門坎... 351

戶籍改革要積極穩妥推進... 357

戶籍制度改革的難點在利益關系分配... 360

關于推進重點人群戶改的“國際比較”和政策建議... 363

城鎮化戶籍改革應減少限制條件... 368

財政利益和戶籍福利阻礙城鎮化改革... 379

以戶籍改革撬動流動人口難題... 382

“假轉城”侵犯農民利益，決不允許... 385

中國推進戶籍制度改革阻力何在... 386

解決“三個一億人”問題要因地制宜... 390

城鎮化的實質是轉移農村人口... 395

為農民進城提供寬松環境... 397

第五篇 國際合作與經驗借鑒（15篇）... 400

中國城鎮化帶給世界更多機會... 401

促進城鎮化國際合作... 404

創新、務實——中歐城鎮化合作的前景和未來... 406

中歐城鎮化務實合作的新內涵... 409

中德城鎮化合作前景巨大... 420

推動中英智慧城市合作形成示范... 422

進一步推動中歐城鎮化合作... 427

東亞國家城鎮化合作最有前景... 428

中日城鎮化合作內容豐富... 434

城鎮化如何借鑒國際經驗... 436

中國城鎮化該向拉美借鑒什么... 439

中國該向韓國城鎮化學什么... 441

日韓都市圈發展的規律與啟示... 450

中日城鎮化重在經驗借鑒和市場合作... 463

韓國城鎮化發展及對中國的啟示... 469