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中國城鎮化進程中的非農就業問題和政府治理結構研究

來源：城市中國網

發布時間：2019-06-19

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前言

課題的基本思路

全面繁榮農村經濟，加快城鎮化進程，轉移農村富余勞動力，拓寬農民增收渠道，促進城鄉經濟協調發展，已成為21世紀以來中國政府的重要經濟和社會發展戰略之一，并被列為中國第十屆全國人民代表大會審議通過的“十五”計劃的重要目標（2001）。推進城鎮化發展，是中國經濟和社會發展戰略的一個重大轉折。它表明中國政府擯棄了以往的城鄉分割的行政和經濟政策，開始注重促進城鄉協調發展的戰略轉變。研究表明，通過城鎮化，在更大范圍內重新配置城鄉資源，促進農民向非農產業轉移，進而帶動經濟和就業結構的調整，不僅是解決當前中國經濟發展中的主要矛盾（農產品階段性過剩和農民收入增長滯緩）的主要政策手段，也是刺激未來中國經濟持續增長（通過刺激國內消費需求帶動GDP增長）的動力所在。

實現城鎮化的重要前提之一，在于農民是否有穩定的非農就業機會，收入能否支撐在城鎮的定居和消費。從20世紀80年代以來，中國鄉鎮企業的迅速發展，吸引了大量農民從事非農產業，農民在鄉鎮企業就業的最高人數在1993～1994年期間曾達到1.4億人。正是由于鄉鎮企業的發展，促進了農村小城鎮的發展，由1978年的2880個建制鎮發展到2005年的1.89萬個。20世紀90年代中期以后，農民流動就業已成為中國經濟中的一個特定現象。據估計，常年流動就業的農民規模在8000萬～9000萬之間，2005年底，全國進城務工和在鄉鎮企業就業的農民工總數超過2億，其中進城務工人員1.2億左右[①]，創造的收入占農民人均純收入的34%以上（2004年數據）[②]，但是如此龐大的從事非農產業的農民群體，并沒有完成從非農就業向城鎮居民轉換的過程。雖然在統計上，2000年的第五次人口普查已經把在城鎮從事非農就業的農民作為城鎮人口，使中國的城鎮化率在2000～2005年的六年間增長了7個多百分點。實際上在戶籍制度上，農民的非農就業和城鎮化之間還沒有建立起事實上的聯系。過去對中國農村勞動力轉移特點的概括是“離土不離鄉”“離鄉不離土”“進廠不進城”。換言之，盡管轉移勞動力大部分是在非農產業部門就業，但他們卻無法擺脫自己以世襲方式繼承下來的農民身份。據統計，中國每年向城鎮轉移的勞動力中真正在城鎮長期居住下來的只占20%～25%，這與發達國家的勞動力轉移形成鮮明的對比，也是中國勞動力轉移的特有現象?？梢哉f，世界發達國家勞動力轉移的同時，實現了人口的徹底轉移。在中國目前的城鎮化進程中，大量的農業人口轉往非農行業，但是由于戶籍制度的限制，使得大量人口游離在所謂的正規就業之外，不能享受相應的福利、教育等，因此，這種城鎮化勢必會隱藏著巨大的經濟和社會風險。

中國政府在推進城鎮化進程中，面臨著多重困難的政策選擇。從長遠利益上看，推進城鎮化政策是經濟社會發展的必然趨勢。在現實決策中卻無法回避以下幾個問題：①創造有利于龐大的低素質農民群體就業的條件和實施宏觀經濟調控政策的矛盾；②中央政府的目標和地方特別是城鎮政府的目標是否吻合；③在推進城鎮化進程中，把由此引發的社會矛盾分散化解在農村還是集中在城鎮解決；④未來的經濟增長有多大的潛力容納如此龐大的農村人口進入城鎮定居和就業；⑤最重要的，也是中央政府和地方政府共同關心的問題，在城鎮化發展進程中，如此大規模的人口向城市集中可能會帶來的潛在風險，使得在發展和穩定之間要做出重要的決策。從中央政府明確開始制定城鎮化發展的戰略方針以來，雖然已經提出了有利于擴大就業的經濟政策和社會政策，頒布了改革城鎮政府管理體制與市場經濟不適應的經濟和社會職能（中共中央、國務院，2000）的系列文件，但是實施效果尚不明顯。雖然經濟保持一定的高速度增長，但卻出現了就業增長速度緩慢的矛盾。大批農民進入城鎮定居仍然受著各種制度條件的約束，因此如何調整現有城鎮政府的治理結構，把增加農民非農就業機會內化為城鎮政府的發展目標，并轉化為城鎮政府的政策行為，是實現城鎮化發展戰略的關鍵所在。

迄今為止，關于城鎮化的研究，一方面，集中在城鎮化道路選擇的理論爭論方面，如是加快大中城市的發展還是小城鎮的發展，以及對于城鎮化重要性的認識；另一方面，在實際操作層面的研究，重點是從穩定出發，解決現實中農民進城流動就業中所遇到的社會問題。90年代中期以來，在福特基金會的資助下，國內的研究機構在農民流動的現狀、特征、影響和趨勢等方面做了大量開創性的研究，這些研究為從政策上消除歧視、放寬限制、促進農村剩余勞動力流動提供了重要的依據，但是研究并沒有從城鎮化的高度討論這些流動就業人口未來在城鎮定居的可能。到目前為止，雖然一些研究已經提出了解決城鎮政府管理體制問題在城鎮化發展中的重要性，但是研究目標只是在微觀層次上提出了矯正方案，也只是停留在縣鎮兩級政府的權力分配方面，而面對更深一層次的宏觀政府管理體制改革背景下基層政府的行為問題，基本上無法深入涉及。

我們認為，由于有關城鎮化問題的研究所涉及的宏觀政府管理體制的背景，超出了本書表述的范疇，可以在后續研究中逐步深入，但是相關經濟層面和微觀方面的問題，可以通過政策調整逐步解決，特別是對于城鎮政府治理結構中如何把解決非農就業問題作為重點，并使城鎮政府在管理制度上更加適應未來的就業優先的發展戰略，進而通過穩定就業支撐農民的進城定居，最終實現城鎮化的發展目標，應該是本書表述的重點。因此，本書在已有的大量關于農村非農就業和勞動力流動研究的基礎上，進一步嘗試研究政府的治理結構問題。其中涉及宏觀政策和微觀政府的管理體制改革，通過政府治理結構的改革和調整，將擴大就業總量作為城鎮化的發展動機，在穩定農民就業和推進城鎮化進程之間建立起利益的紐帶。

研究框架和方法

本書闡述的重點之一，是對中國改革開放以來城鎮化發展進程進行客觀的描述。要通過了解城鎮化的概念、作用以及城鎮化的基本概況，引入就業和政府治理結構的主題。鑒于中國城鎮化的特殊性，特別要介紹戶籍管理制度的演變對城鎮化進程產生的影響，以便于更清楚地了解中國城鎮化發展進程中，所謂制度性障礙的癥結所在。

在研究中國農村的非農就業方面，本書分為兩個方面敘述。以鄉鎮企業發展所帶動的非農就業作為基礎背景描述，重點介紹流動就業的演變趨勢。由于目前對流動就業的統計沒有時間上的延續，特別是在現行統計方法上還存在著較大的誤差，所以只能通過一些不同的統計做出推論。

在采用國際比較研究上，本書借鑒國際上非農就業和城鎮化水平與經濟發展階段之間存在的統計關系，對照中國現實狀況，尋找兩者之間的差距。以試圖分析和證明，在中國目前市場化程度日益加大的情況下，國際經驗可借鑒的重要意義。

在研究和分析影響非農就業的因素中，本書結合市場和宏觀政策兩個方面，研究GDP增長和國際貿易等因素對非農就業增長變化影響。也從宏觀經濟政策、產業政策、環境政策、生產安全政策等方面分析對非農就業的影響。這里研究的重點是中央政府治理結構所涉及的范圍。

關于政府微觀治理結構研究部分，分析了基層政府的決策和公共支出行為對于吸引投資增長和促進非農就業是否有利。本書把小城鎮政府作為研究重點，一方面是取決于多年的研究積累，另一方面也是考慮獲取資料的難易。特別1998年以來，中央政府制定了一系列的政策和措施，把小城鎮作為推進中國城鎮化發展的突破口，在這一層面上解決相應的管理體制改革問題。改革的內容從縣鎮權力分配、財政體制、戶籍管理、土地管理以及城鎮規劃等多方面展開，把完善政府治理結構放到了事關城鎮化健康發展與否的重要位置。雖然在經過多年的改革試驗中，取得了一定的效果，但是進展十分緩慢，這說明了微觀政府治理結構改革的難點所在。因此，在政府的微觀治理結構上，我們將把研究的重點放在小城鎮政府上，探討小城鎮政府的功能和決策行為對擴大就業和推進城鎮化的影響。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心

（原小城鎮改革發展中心）課題組

2013年6月

摘要

全面繁榮農村經濟，加快城鎮化進程，轉移農村富余勞動力，拓寬農民增收渠道，促進城鄉經濟協調發展，已成為21世紀以來中國政府的重要經濟和社會發展戰略之一，并列為中國第十屆全國人民代表大會審議通過的“十五”計劃的重要目標。推進城鎮化發展，是中國經濟和社會發展戰略的一個重大轉折。它表明中國政府擯棄了以往的城鄉分割的行政和經濟政策，開始促進城鄉協調發展的戰略轉變。

自課題實施以來，研究的部分成果已經轉化為中國政府進一步推進城鎮化的政策措施：提出了解決進城務工的農民工問題的16字方針“公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務”，隨后在農民工的子女上學、工資發放、工傷保險和計劃生育等方面出臺了一系列的措施；制定了把擴大就業放在經濟社會發展更突出的位置，通過培訓提高農民就業技能，促進農民外出，統籌城鄉就業的政策；確立了分類引導城鎮化的原則，特別強調對在城市已有穩定職業和住所的進城務工人員，要創造條件使之逐步轉為城市居民，依法享有當地居民應有的權利，承擔應盡的義務；提出了城市群作為推動城鎮化的主體形態，通過產業結構調整，鼓勵農民向中小城市和小城鎮定居；強調以經濟社會發展規劃為統領，建立各種專業規劃相協調的規劃體系。上述這些政策的出臺為本研究最終提出的政策建議的實施提供了更加廣闊的制度空間。

實現城鎮化的重要前提之一，在于農民是否有穩定的非農就業機會，收入能力是否能夠支撐在城鎮定居和消費。20世紀80年代以來，中國鄉鎮企業迅速發展，吸引了大量的農民從事非農產業。在1993—1994年曾達到1.4億人。正是由于鄉鎮企業的發展，從而帶動了農村小城鎮的發展，1978年小城鎮只有2880個，發展到現在已有2萬個左右。20世紀90年代中期以后，農民流動就業已成為中國經濟中的一個特定現象。據估計，常年流動就業的農民規模在8000萬～9000萬人之間，到2005年已經達到1.2億人左右，創造的收入占農民人均純收入的46%左右。但是，如此龐大的從事非農產業的農民群體，并沒有完成從非農就業向城鎮居民轉換的過程。雖然2000年的第五次人口普查已經把在城鎮從事非農就業的農民作為城鎮人口來統計（中國的城鎮化率在2000～2005年的六年間增長了近7個百分點），但實際上在戶籍制度上，農民的非農就業和城鎮化之間還沒有建立起事實上的聯系。據統計，截至目前，中國向城鎮轉移的農村勞動力中攜家眷的僅占20%—25%，但這并不意味著這些人已經有在城鎮定居的可能。世界發達國家勞動力轉移的同時，實現了人口的徹底轉移，而在中國目前的城鎮化進程中，大量農業人口轉往非農行業，但是由于戶籍制度的限制，使得大量人口不能享受城鎮政府提供的相應的公共服務，因此，這種城鎮化勢必會隱藏著巨大的經濟和社會風險。

中國政府在推進城鎮化進程中，面臨著多重困難的政策選擇。從長遠利益上看，推進城鎮化政策是經濟社會發展的必然趨勢。在現實決策中卻無法回避以下幾個問題：一是創造有利于龐大的低素質農民群體的就業條件和實施宏觀經濟調控政策的矛盾；二是中央政府的目標和地方城鎮特別是城鎮政府的目標是否吻合；三是在推進城鎮化進程中，把由此引發的社會矛盾分散化解在農村還是集中在城鎮解決；四是未來的經濟增長有多大的潛力容納如此龐大的農村人口進入城鎮定居和就業。中央政府和地方政府共同關心的問題是，在城鎮化發展進程中，如此大規模的人口向城市的集中可能會帶來的潛在風險，因而要在發展和穩定之間做出重要的抉擇。從中央政府明確開始制定城鎮化發展的戰略方針以來，雖然已經制定了有利于擴大就業的經濟政策和社會政策，頒布了改革城鎮政府管理體制中與市場經濟不適應的經濟和社會職能的系列文件，但是，實施效果尚不明顯。經濟雖然保持一定的高速度增長，但就業增長速度緩慢了。

20世紀90年代中期以來，在福特基金會的資助下，國內研究機構在農民流動的現狀、特征、影響和趨勢等方面做了大量開創性的研究。這些研究為從政策上消除歧視、放寬限制、促進農村剩余勞動力流動提供了重要的依據。但是，研究并沒有從城鎮化的高度來討論這些流動就業人口未來在城鎮定居的可能。到目前為止，雖然一些研究已經指出了在城鎮化發展中解決城鎮政府管理體制問題的重要性，但是研究目標只是在微觀層次上提出了矯正方案，也只是停留在縣鎮兩級政府的權力分配方面。而面對更深一層次的宏觀政府管理體制改革背景下所影響到基層政府的行為問題，基本上無法深入涉及。我們認為，有關城鎮化問題的研究，由于涉及的宏觀政府管理體制的背景，超出了本書表述的范疇，可以在后續研究中逐步深入，但是相關經濟層面和微觀方面的問題，可以通過政策調整來逐步解決。特別是對于城鎮政府治理結構中如何把解決非農就業問題作為重點，并使城鎮政府在管理制度上更加適應未來就業優先的發展戰略，進而通過穩定就業來支撐農民的進城定居，最終實現城鎮化的發展目標，應該是課題表述的重點。因此，本課題在已有的大量關于農村非農就業和勞動力流動研究的基礎上，進一步嘗試研究政府治理結構問題。其中涉及宏觀政策和微觀政府的管理體制改革，通過政府治理結構的改革和調整，將擴大就業總量作為城鎮化的發展動機，在穩定農民就業和推進城鎮化進程之間建立起利益紐帶?，F將課題的主要研究內容介紹如下。

一、中國城鎮化的基本概況

中國城鎮化水平的測度是以城鎮人口占總人口的比重為依據的，但是2000年以前，城鎮人口是以戶籍人口統計的；而2000年以后，統計口徑改為以城鎮常住人口為標準，其中包括了在城鎮居住半年以上的流動人口。所以，在2000年中國第五次人口普查之后，中國城鎮化率由原來的30%增到36%，當年提高了6個百分點。然而，這僅僅是統計方式的變化，關鍵在于流動就業人口的界定。事實上應該將流動人口的主要生活和居住地作為判斷人口特點的分類依據，而中國的特殊性在于，這批流動就業人口總量雖然是持續增長，但隨著年齡的變化和增長，其中一部分因為沒有城鎮定居的權利和不能享受到城鎮的公共服務，注定最終要返回農村。據統計，80%的流動就業人口沒有攜帶家眷，也就意味著他們定居前景有不確定性。而在地方城鎮政府，對于城鎮人口的界定還有很大不同，雖然在統計指標上，把流動就業人口列入了城鎮人口范疇，但涉及公共服務領域，統計中則把流動就業人口排除在外。因此，在城鎮流動就業的農村人口因身份界定原因，無法享受到城鎮政府的完善的公共服務，因此也影響到了中國城鎮化率的準確性。

從新中國成立以來的城鎮化發展歷程看，中國政府基本上采取的是限制城鎮化發展政策。如1958～1978年的20年間，城鎮化水平由16.3%增長到17.9%，每年僅增長0.08個百分點。改革開放后，雖然城鎮人口的增長速度加快，但是仍然嚴重滯后于工業的增長，1979～2000年，城鎮化平均增速為0.82個百分點。到2000年，隨著城鎮化發展戰略的提出，在第五次人口普查中，第一次將在城鎮居住半年以上的流動就業人口納入城鎮人口的統計口徑。為確保統計口徑的連續性，將人口增長的百分數從2000年向前倒推了5年，使得城鎮化率從1996～2004年期間以年均1個百分點速度高速增長，并在2004年達到41.8%的水平。統計上的城鎮人口已經達到5.4億人。值得注意的是，按照戶籍上的統計，中國的城鎮戶籍人口為3.9億人，按照戶籍人口計算的中國城鎮化率為30%左右。

中國城鎮化的分布特點是，在20世紀90年代以前，中國的城市中心基本分布在內陸。到了90年代以后，隨著經濟中心向沿海地帶的傾斜，城市的地理分布也發生了明顯的變化。在經濟比較發達的長江三角洲、珠江三角洲和環渤海經濟圈，已經形成了城市發展的密集區。從統計上看，在東部地區集中分布了56.3%的特大城市、47.7%的大城市、49.5%的中等城市以及37.6%的建制鎮。從經濟綜合實力上看，全國排位在前1000名之內的小城鎮，主要分布在東部地區，占78.8%。

當中國政府宣布實施城鎮化發展戰略時，“城鎮化”區別于國際上“城市化”的提法，最重要的是由于小城鎮的存在。這里特別指出的就是，在國外城市化進程中，人口的集中經歷了從農村——城市——特大城市——小城鎮（逆城市化）的過程，而在中國80年代開始的城鎮化則是農村——小城鎮——城市——特大城市的過程。到90年代中期以后，農民工大量涌入城市，逐漸改變了城鎮人口分布的特殊格局。

中國城鎮化的發展是在計劃經濟體制下向市場經濟過渡的產物。其特殊性在于，經濟的嚴格計劃和人口的行政規劃有著千絲萬縷的聯系。特別要指出的是，在兩種經濟體制平穩過渡期間，沒有好的經驗規律可遵循，因此在推進城鎮化政策制定的同時，就已經面臨著傳統的行政區劃和人口群體的切割，被改革開放以后形成的巨大公共利益所固化。也就意味著，推進城鎮化發展進程將面臨更大的制度上的限制和利益上的阻力。如果回過頭看一下改革開放以來城鎮化發展的歷程，有一個十分重要的現象會引起特別的注意，就是推動城鎮化發展的動力來源于市場，來源于農民自身的內在動力，這種動力不是取決于農民是否想進入城市和小城鎮，而是農民對于收入增長的渴望，當農業在人均占有資源相對稀缺的條件下，無法滿足農民收入增長的需求時，中國農民在從事非農產業的過程中，發現了改變生存條件的巨大空間。農民從離土不離鄉到小城鎮發展鄉鎮企業，創建了成千上萬個小城鎮。隨著就業需求的空間變化，開始向大城市進軍，尋找自己非農就業的飯碗。由于人口隨著就業需求出現的空間流向的變化，為中國城鎮化的發展提供了重要的現實依據。

二、中國城鎮化進程中的非農就業

中國城鎮化的進程和非農就業的關系是密不可分的。從小城鎮的發展離不開鄉鎮企業發展開始，意味著農村非農就業是改變定居方式的重要前提。特別是在城鎮化發展有著明顯制度性障礙的前提下，促進非農就業，一定有利于農民通過收入增長和就業方式的變化，逐步地從農業和農村中脫離出來，穩步地進入城鎮化的進程。我們先看看從研究中得出的重要結論。

1．重要結論

（1）改革開放以來，非農就業總量增長迅速，其中第三產業就業總量的增長幅度和速度要明顯快于第二產業

1978～2004年期間，非農就業總量達到3.99億，增幅達到2.81億，增長2.37倍，年均增長4.89%，非農就業率由29.47%提高到53.1%，提高了23.62個百分點；第二、第三產業就業總量增長分別是9975萬和1.8億人，年均增長分別是1.4%和5.2%，對非農就業增長的貢獻率分別為35.5%和64.5%。

（2）農村非農就業實現了農民收入水平的提高

與1995年相比，2004年非農產業收入由523元增加到1346.2元，占農民人均純收入的比重由32%上升到46%；非農業收入增長823元，占農民收入增長的61%。

（3）東部沿海地區非農就業增長迅速

相對1978年，2004年東部沿海地區的第二產業就業總量增長2.5倍，東部沿海地區的第二產業就業占全國第二產業就業的比重為46.15%，上升14個百分點。從以上數字看，隨著非農就業的增長，改變了傳統上以“農業人口和非農業人口”來劃分城鄉人口的統計依據，而居住地劃分成為現行城鎮化統計方式的重要參照。

2．基本趨勢

值得注意的是，在城鎮化發展進程中，如何判定在城鎮就業的非農人口數量的增長，對于界定城鎮化發展趨勢有重要的作用。因此，本書采用定量方法分析了外貿、經濟增長、資本深化和技術進步、城市規模等因素對中國非農就業的影響。以此來判斷未來城鎮化進程的基本趨勢。

（1）GDP就業彈性近年呈現下降趨勢

由2002年的0.118下降為2004年的0.108，出現了高經濟增長和低就業并存的局面。第一產業就業彈性雖然快速下降，但波動較大，反映出第一產業仍可作為未來農村就業的重要蓄水池。第二、第三產業的就業彈性則呈現上升趨勢，第二產業的就業彈性由-0.316上升為0.473，第三產業的就業彈性則由0.490上升為0.664，說明第三產業將成為未來非農就業增長的主導力量。

（2）貿易的就業效應下降

因為中國出口貿易的快速增長主要依靠資金和技術密集型而非勞動密集型產品的出口帶動。1999～2001年，加工貿易出口增幅分別為6.1%、28.5%和7.1%，而同期機電產品出口增幅為14.7%、36.9%和12.8%，機電產品在出口商品中的比重由1998年的36.5%提高到2001年的44.6%。

（3）“資本深化”和“技術深化”過程的加速趨勢使得中國的就業彈性下降

2003年和2004年重工業部門的增長速度分別比輕工業部門高出19.6和11.6個百分點，但是重工業部門每億元投資提供0.5萬個就業機會，只及輕工業的1/3。

（4）中小企業已經成為吸納非農就業的主要渠道

中小企業單位固定資產投資吸收的就業容量為大型國有企業的14倍，截止到2004年底，中小企業吸納了占全國工業部門就業人口的75%以上的城鎮就業人員。

（5）中國的小城市的就業彈性更高

2000年就業規模100萬人以上的特大城市、50萬N100萬以及10萬～50萬的城市的就業結構比率分別為0.95：1.3：1.48。充分說明，和大中城市相比，小城市在吸引就業方面存在潛在優勢。

三、流動性的農村非農就業分析

研究中國城鎮化和非農就業的關系，不能不注意到一個重要的現實，就是在各類城市和小城鎮存在的大量農村外來務工就業人員，他們已經構成了中國非農就業群體中的龐大的新生力量。據統計，到2005年為止，全國在城鄉流動就業的外來農村人口已經達到1.2億人，占全國非農就業總人數的三分之一以上。自從2003年中國國務院辦公廳頒布了有關完善外來務工農民在城鎮的管理和服務的文件之后，他們已經成為中國政府制定城鎮化政策中的一個不可忽視的重要因素。

1．2000～2004年以來農村非農就業總量增加，但是增速趨于放緩2000～2004年農村轉移勞動力總量分別為7463萬、8961萬、11390萬、11823萬，同期分別增長1498萬、1589萬、840萬、433萬。雖然外出非農就業人口的絕對量在增長，但增速在明顯減緩。

2．農村勞動力外出流動就業的機會下降，但是對農村外出勞動力的需求仍有局部增長的空間

調查顯示，2004年，農村仍有將近6000多萬的農村剩余勞動力沒有轉移出去。而在已經外出的農村外出務工勞動力中，40歲以下的比例占89%，41～50歲勞動力占8.2%，50歲以上占2.8%，此年齡結構顯示40歲以上的農村勞動力可能是6000萬剩余勞動力的主體，而這些正是難以外出的，珠三角、閩東南、浙東南等加工制造業聚集地區，重點地區估計缺工10%左右。

3．流動的空間分布特征是，流出以中西部為主，流入開始呈現多元化的趨勢，流動的城鎮類型偏向于中心城市

中部地區的農村外出務工勞動力數量高于東部和西部，三者比重分別為27.2%、19.8%和25.4%；東部6個主要流入地的比重下降，流向其他地區則增加14.3個百分點；從流入地看，到東部務工的占70%，跨省務工的占50%，在地級及以上城市務工的占60%。流動人口在就業中流動性加大，跨省流動呈上升趨勢。如2004年暫住人口跨省流動比重已達到65%。

4．農村非農就業流動政策的演變

自20世紀90年代以來，從中央政府到地方政府，在解決工資拖欠，取消不合理收費和就業限制，建立必要的社會保障，公平對待子女入學等方面，制定了一系列完善對農民工管理和服務的政策，使得進城就業農民工的待遇得到了很大改善。但是，在戶籍管理，以及相應的與城鎮居民平等的各項公共服務政策方面，還有著很大的距離。

四、政府宏觀經濟政策與非農就業

本部分主要從近些年宏觀經濟政策所涉及的環境、產業技術、中小企業以及建設用地等政策的演變，來研究政府的各種宏觀政策實施目標與非農就業之間的關系。

1．環境政策和企業安全政策的影響

近些年由于生態環境的壓力以及企業安全重大事故的頻繁發生，中央政府采取了限制、取締“十五小”企業的一系列政策措施，環境敏感性行業的就業人數發生了快速的下降，在采掘業和造紙業尤為明顯。

2．產業技術政策對非農就業的影響

現行的很多產業政策是鼓勵資本和技術密集型產業的，這樣不利于就業的擴大和經濟的長期穩定發展。比如政府制定的福利保障制度對于從事城市工業和農村工業的差別，不利于就業彈性大的農村工業的發展；再者對吸納就業能力低的高新技術產業和重化工業給予過高的優惠，而在事實上給予中小企業和農村工業以過低的投資、貸款等方面的限制。以2004年貸款比重為例，化學原料高達7.5%，而服裝僅為0.3%。

3．中小企業缺乏有效的宏觀政策支持

中國有中小企業3980萬家（其中8人以上的大約有1000萬家，大約占全國企業總數的99%）。在全國工業部門，中小企業占就業人口的75%，產值的60%，利稅的40%，銷售收入的60%。在全國外貿出口中占60%。目前存在的問題是缺少社會化服務體系的支撐，融資難的問題一直沒有得到解決，而且中小企業中民營企業很難得到公平的“國民待遇”和明確的法律保障。

4．控制建設用地政策對農村中小企業發展不利

近年來出于耕地保護的壓力對建設用地采取了緊縮政策。全國清理開發區主要是清理縣以下開發區，從2003年以來共清理6000多個鄉鎮各類工業小區。雖然確保了防止大面積浪費耕地現象發生，但縣以下政府獲得用地指標的難度越來越大。

五、小城鎮政府管理體制研究

中國東部地區的小城鎮和中西部地區的大部分小城鎮，由于經濟發展水平的差異，政府管理面臨的問題也不同。前者需要根據自己管理的人口規模和經濟規模，提供更完善的社會服務，因此要強化職能管理的權限，增加機構設置。而對于發展水平相對落后，沒有一定的城鎮規模，基本上依賴于農業發展來支撐財政增長的政府，可能面臨的問題是如何進一步精簡機構，削減不必要的職能，確保政府工作的正常運轉，以及完成必要的公共服務。

小城鎮的財政體制是非獨立的，上級政府以統收統支方式直接管理小城鎮的財政體制。小城鎮創造的財政收入大部分在上繳給上級政府之后，由上級政府根據小城鎮公共管理開支的需要適度返還，基本上保證行政事業人員開支的需要（人頭辦公費）。剩余部分則由上級政府負責完成轉移支付、彌補自己的開支不足或者是繼續上繳等。

小城鎮財權和事權的不對稱。稅費改革前，中西部的農村小城鎮主要財政來源于農業稅費和攤派，而稅費改革后，取消了農業稅費和各種攤派，小城鎮的財政來源嚴重不足，影響到對管轄地區的公共服務能力。對于經濟發展水平較高的小城鎮政府，政府職能轉變嚴重滯后于市場發育程度，政府沒有足夠的公共預算提供與經濟發展相適應的配套公共服務。無力解決吸引投資造成的工業污染和外來人口的管理和服務以及社會治安等問題。

由于小城鎮的公共財政能力嚴重不足，使得一部分政府不得不依賴于以土地出讓金為主要收入來源的預算外收入，來支持政府的公共支出。這樣帶來的后果是：一方面，導致了對耕地的大量占用，并嚴重侵犯了失地農民的利益；另一方面，由于預算外資金獲取的短期性，加大了政府的短期性行為，出現了嚴重的資源浪費和形象工程。

小城鎮的規劃方法也面臨變革。規劃是政府治理結構中十分重要的內容。在小城鎮，規劃面臨的挑戰是落后于經濟和社會發展的實際，受制于政府短期行為的影響，服務于政績和視覺工程。規劃的方法帶有傳統的計劃經濟的痕跡，忽視了市場配置資源的有效方式。規劃很少考慮到可以通過人口的聚集對就業結構調整的作用。

六、基本判斷和政策建議

1．關于城鎮化進程和就業形勢的基本判斷

（1）本研究認為在統計上可以保證城鎮化率每年以1%的速度增長

必須指出的是，農民工的數量變化決定著中國未來城鎮化的水平。如果在政策上對農民工地位重新認定，如戶籍制度變革，城鎮公共支出加大了對農民工的服務力度，或者是城鎮對農民進城落戶和舉家遷入采取了較大的支持政策，也可能意味著城鎮人口數量的大大增加。

（2）未來農村非農就業增長具有很大的潛力

未來中國就業增長空間來自于服務業。2004年我國農村非農就業中，工業的比重為28.48%，服務業（包括交通通訊、商業餐飲等）比重為21..88%。促進第三產業的發展，需要通過規劃促進城鎮人口密集區的形成，進而創造出更多的服務業需求。

（3）中國的城鎮化是一個漫長的進程

雖然從穩定的角度出發，可以維持現有的增長速度，但是也同時會固化城鄉利益格局。因此只有加大變革的力度，才能實現城鎮化的發展目標。

2．政策建議

（1）加快促進農村非農就業，制定支持農村非農就業人員數量增長的政策