我國城市流動人口和北京市人口問題研究報告

序

關于北京市人口的調控政策，很多人認為是針對于人口的政策，一些規劃部門甚至認為和自己的工作毫不相干?？墒菍τ趶氖鲁擎偘l展政策和城鎮化政策研究的人來說，恰恰認為這應該是規劃工作的重點。因為規劃不能脫離開對人口的規劃，更不能把沒有戶口的外來人口排除在外。很多規劃之所以“見物不見人”，原因在于，規劃中更關注戶籍人口公共服務水平的提高，認為外來人口早晚也要返回到輸出地，因此并沒有把這些人作為規劃重點。中央提出的城鎮化發展戰略已經明確了農村轉移人口市民化將是重點，因此也必然要求每一個城鎮在規劃編制過程中必須要重視外來人口問題。

談到外來人口問題，最典型和極端的例子就是北京市。20世紀80年代以來，在規劃中反復面對的難題就是如何控制北京市人口的增長，最主要的理由就是北京市人口的綜合承載力嚴重不足。然而，北京市規劃中對人口控制的目標從80年代開始的1000萬人、1300萬人、1600萬人、1800萬人、2100萬人，直到最新編制的到2020年的2400萬人。人口數量的增長始終超越了規劃編制者和政府官員的主觀目標。是什么原因導致規劃目標、調控政策和實際狀況發生如此之大的偏差？原因不外乎以下幾點：一是是領導的意志，不希望北京人太多；二是規劃的研究方法，過多強調技術、生態手段的運用，忽略了經濟、社會的研究方法；三是對城市發展規律和以市場為主導的經濟發展規律認識不足，特別是對中國特色的城市發展規律沒有基本的認識。

在城市規劃的現實案例中，比較普遍的做法大概有兩種類型。一種是類似于北京、上海，公共服務水平遠遠優于其他城市，因此不希望外來人口太多，分享公共資源。另一類是希望把城市做大，可以獲取更多的土地指標，也可以通過人口規模，提高行政等級。然而城市發展的現實狀況總是超越了設想的目標。城市越大，對于外來人口的吸引力就越高。而那些希望引進更多人口的城市，往往把人口準入的門檻制定得較高，反而使吸引人口的目標難以落實。傳統的規劃研究者對于人口進入的原因并不感興趣，他們只是做完規劃了事，至于是否吸收了更多的人口或者規劃入口是否達到目標，似乎并不在他們的視野之內，責任最后推給地方政府和決策者了之。

研究北京市人口調控的問題應采用經濟學和社會學的分析方法，因為外來人口到北京來一定有其經濟和社會原因，畢竟其基本需求就是尋租和就業的機會，而另一方面的限制因素就是生活成本。至于所謂的自然資源承載力，對于農民工，對于城鎮間流動人口和大學生，則是毫無干系。原因在于，計劃經濟體制、行政的資源配置機制，基本上已經扭曲了要素價格。而行政引導的資源流向當然會帶動市場的流向，使得要素過多地集中在具有高等級特征的大城市、特大城市和超大城市，當然也就造成了人口要素按照經濟規律向這里流動。在中國，所謂經濟規律的獨特性表現在，在高等級城市行政配置資源壓低了要素價格，市場跟進的資源則創造了更多的就業機會?？上驳氖?，研究結果已經清晰地證明了這一點。也就說明，只要配置資源的方式不改變，或者是政府并未認識到這個特點，那么人口的流向并不會發生根本的變化。

中央制定的城鎮化政策是要從根本上解決農民工市民化問題，是要通過一系列改革來促進城鎮政府平等地解決農民工的公共服務問題。然而，從保穩定出發的政策思路，使得一些高等級的大城市和特大城市，還是設置了限制條件。但是如果繼續按照行政手段來配置資源，在經濟發達地區的城鎮、高等級的直轄市和省會城市或者是地級市，人口因為就業機會和生活成本的原因繼續向這里流動，那就意味著現有的改革政策還是要面臨挑戰。

針對北京市的問題，研究報告中已經提出了一系列有利于操作的政策建議，但愿這些建議能被規劃專家所重視，也希望研究方法能對規劃專家有所借鑒。在一次對北京市規劃院的講座上，我全面介紹了北京市人口調控的研究報告。在一片掌聲中，院長的表態讓我感到欣慰，認為觀點基本一致。遺憾的是，該院課題小組介紹的研究思路中，仍然對外來人口進入北京有著明顯的排斥。舉例讓我吃驚，“在北京一些飯館和服務業是針對外來人口和低收入人口的，有些低端的市場并不是為北京人服務的，所以沒有在北京存在的必要?！蔽腋嬖V他們，任何城市中低收入人口和外來人口永遠是大多數，他們也要消費，也要尋找和他們收入水平相適應的服務業，怎么能夠說這些人和產業與北京人沒有關系？關鍵是，如果北京市離開了這些人口，北京市所有的產業都要面臨崩潰，因為人口結構和產業結構是多元化的組合，高端永遠是少數。

2013年6月30日

前  言

隨著城鎮化進程加快，人口流動趨勢逐漸加強，人口流動規模日益擴大，管理和服務好流動人口已經成為各級政府所必須面對的現實問題，學術界對流動人口問題的研究也成為了一個熱點。為了及時把握人口流動中出現的新問題、新趨勢，為相關政策制定儲備研究基礎，自2008年開始，國家人口和計劃生育委員會流動人口服務管理司與國家發改委城市和小城鎮改革發展中心開展了合作研究，由國家人口和計劃生育委員會流動人口服務管理司提供一定經費支持，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心組織專家課題組。

合作以來，雙方已經就流動人口政策、主體功能區背景下的人口政策、特大城市人口調控、流動人口監測分析等問題進行了專題研究，取得了較為豐碩的研究成果。黨的十八大以來，城鎮化發展被推到了一個新的戰略高度，全社會對城鎮化的關注熱情高漲。為此，我們也選擇其中與城鎮化密切相關的研究成果進行出版，以求能夠與社會各界進行討論，共同推動中國城鎮化的健康發展。

本書選擇的兩篇研究報告分別是《北京人口調控要有新思路》和《促進人口有序流動合理分布的政策建議研究》。第一篇是針對當前北京人口增長所帶來的一些熱點問題進行研究，在國際比較的基礎上，分析了影響北京人口增長的原因、影響人口進入的經濟社會條件、承載人口的自然資源條件等，回答了未來北京人口總量能夠達到多大規模、北京的資源環境能夠承載多少人口等社會各界普遍關注的熱點問題，并提出了北京人口調控的思路和政策建議。第二篇梳理了中國人口流動的歷程和政策演變，分析了流動人口的空間分布格局、變動和影響因素，提出了隨著中國城鎮化的發展，中國流動人口總量和分布的變動趨勢，本報告最主要的成果是對流動人口相關政策的剖析，系統分析了戶籍、土地、財政管理、居住、子女教育、社會保障、就業權益等政策演變歷程，并從政府管理的角度提出了相關政策建議。

最后，課題組要感謝國家衛生和計劃生育委員會流動人口計劃生育服務管理司（原國家人口和計劃生育委員會流動人口服務管理司）對課題研究的大力支持；感謝國家衛生和計劃生育委員會副主任王培安、法制司司長張春生、流動人口計劃生育服務管理司司長王謙、副司長賀丹等對研究報告提出的寶貴意見，這對于完善課題研究成果有著積極的意義；同時也要感謝中國人民大學毛學峰、中國農科院農經所薛莉、北京中醫藥大學李瑞峰等對課題研究的支持。當然本研究只代表課題組的觀點和意見，不代表支持單位和各位專家意見。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心課題組

2013年6月

目  錄

上篇  北京市人口調控要有新思路... 1

引  言... 2

摘  要... 3

一、北京市人口增長的經濟社會分析.. 3

二、自然資源承載力仍有空間，總量將繼續增長... 4

三、北京人口調控的思路和政策手段.. 4

第一章  北京市人口發展基本情況... 6

一、人口呈現快速增長態勢.. 6

二、人口空間布局變化.. 7

三、人口公共服務不均等... 11

第二章  特大型城市的國際比較.. 13

一、主要經驗... 13

二、與北京的對比分析.. 17

第三章  北京人口增長的原因... 19

一、特大城市是我國城鎮化進程中的主要載體之一.. 19

二、就業和收入水平是影響人口向北京流動的直接原因.. 19

三、公共服務水平和優質資源是對外來人口具有吸引力的關鍵因素... 22

四、相對較低的生活成本使得外來人口生存十分容易... 22

第四章  影響人口進入北京的經濟社會條件分析.. 26

一、經濟發展、就業機會和收入水平.. 26

二、行政調動資源能力及對投資的吸引力.. 27

二、高房價和交通擁堵并未實質性地阻礙人口進入.. 29

第五章  影響北京人口增長的自然資源條件分析.. 32

一、水資源條件... 32

二、土地資源條件.. 36

第六章  人口增長趨勢總體判斷.. 39

一、按現有趨勢變化下的人口增長分析... 39

二、未來人口變化總體判斷.. 41

第七章  人口調控可能采用的手段方法... 43

一、推進常住人口基本公共服務均等化，加快戶籍管理制度改革.. 44

二、促進環北京經濟圈建設，引導外來人口在北京市行政區周邊城鎮落戶.. 44

三、加大限制工業發展的力度... 45

四、疏解中心城區功能，優化城市功能布局... 45

五、完善城市住房政策體系.. 46

六、合理利用價格手段調控人口生活成本.. 46

七、提高城市人口信息化管理水平... 46

下篇  促進人口有序流動合理分布的政策建議研究... 47

一、中國流動人口的回顧和展望.. 48

二、人口流動與城鎮化發展.. 57

三、當前流動人口管理中存在的問題.. 64

四、促進人口有序流動合理分布的政策建議... 68

第一章  流動人口形成的歷史沿革及政策演變... 72

一、限制人口自由流動政策的形成... 72

二、流動人口政策演變.. 72

第二章  流動人口的空間分布格局和趨勢.. 83

一、流動人口流動的基本特征... 83

二、流動人口空間分布特征.. 87

三、流動人口流動趨勢分析.. 90

第三章  人口流動和布局有關影響因素分析... 97

一、影響人口流動的因素... 97

二、研究方法和數據... 98

三、實證分析結果.. 99

第四章  現行戶籍制度及其對人口流動的影響... 101

一、戶籍制度形成與改革... 101

二、戶籍制度改革的一些地方實踐... 102

三、戶籍制度與相關制度的關系.. 105

四、幾點建議... 109

第五章  現行土地制度及其對人口流動的影響... 111

一、農村土地制度現狀和基本特征... 111

二、農村土地制度對人口流動的影響.. 115

三、建設用地制度變遷與流動人口流向的變化.. 119

第六章  現行財政管理體制及對流動人口的影響.. 124

一、財政體制的現狀... 124

二、分稅制下基層政府對流動人口的公共服務——以大崗鎮為例.. 127

三、財政體制對基層政府公共服務能力的影響.. 133

第七章  流動人口居住方面的制度及其影響... 136

一、關于流動人口居住問題的宏觀政策和存在問題.. 136

二、各地解決流動人口居住問題的主要做法、問題和啟示... 137

三、流動人口居住現狀和未來的政策取向.. 143

第八章  流動人口子女教育及其對流動人口影響.. 148

一、關于流動人口子女教育問題的宏觀政策和存在問題.. 148

二、各地解決流動人口子女教育問題的主要探索... 151

三、流動人口子女教育的政策取向... 155

第九章  流動人口社會保障及其對流動人口影響.. 157

一、流動人口社會保障現狀.. 157

二、各地解決流動人口醫療保障問題的主要做法... 159

三、流動人口社會保障存在的問題... 163

四、政策建議... 166

第十章  流動人口就業權益保障政策及其影響... 169

一、流動人口就業權益保障政策的主要內容... 169

二、流動人口就業政策和管理中存在的主要問題... 173

三、流動人口就業權益保障政策的影響及其未來政策取向... 175