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城鎮化套書城鄉建設用地增減掛鉤與土地整治：政策和實踐

來源：城市中國網

發布時間：2019-06-19

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總序

中央政府又一次把城鎮化作為拉動內需和帶動經濟增長的引擎，使得城鎮化問題再次成為社會關注的熱點。巧合的是，兩次提出城鎮化問題都和國際金融危機有關，上一次是亞洲金融危機，而這一次是全球金融危機。作為長期從事城鎮化政策研究的團隊，我們的研究積累對于中國的城鎮化問題應該有著清醒的認識，但是對于社會，對于各級政府、企業家、學者和媒體人來說，如何去理解城鎮化問題，就涉及將來可能出臺什么樣的政策，以及相關政策如何落實。因此，我們決定把多年的研究成果公諸于世，以“城鎮化與社會變革”系列叢書的形式出版。叢書之所以以改革為主題，就是要清楚地表明，未來推進城鎮化最大的難點在于制度障礙，只有通過改革，才能破除傳統體制對城鄉和城鎮間要素流動的約束和限制，城鎮化帶動內需增長的潛力才能得到真正釋放。

叢書出版之際，出版社邀請我作序，一方面希望從宏觀的角度來評價十八大以來的城鎮化政策要點，另一方面希望對國家發改委城市和小城鎮改革發展中心（以下簡稱“中心”）從事城鎮化政策研究的歷程做一個簡要的回顧。畢竟我全程參與了中心的組建和發展，也基本上經歷了從城鎮化政策研究到一系列政策文件出臺的過程。其實，我內心的想法，無論目前把城鎮化政策提到怎樣的高度，畢竟與可操作的政策出臺以及貫徹落實都還有很長的距離。我能更多地體會到，這項研究，凝聚著許多長期從事農村政策研究和城鎮化研究的領導和專家的心血，也匯集了一些地方基層政府的長期實踐。我們只是作為一個團隊集中了所有的智慧，利用我們的平臺優勢把這些成果和資料積累下來。

1992年，我在國家體改委農村司工作，有一次參加國土經濟學會在新華社舉辦的關于小城鎮問題的研討會，原中央農研室的老領導杜潤生先生發言，提到小城鎮對于農村鄉鎮企業發展和農村資源整合的重要意義，回來后感受頗深。在年底農村司提出1993年度研究課題重點時，把小城鎮和城鎮化問題作為六個重點研究課題的選題之一，報告給了時任國家體改委副主任馬凱同志。我記得其他選題還有農村稅費改革、城鄉商品流通和土地問題等等。馬凱副主任只是在小城鎮這個課題上畫了一個圈，要求我們重點進行研究。這一個圈就決定了我后半生的命運，至今已經20年了。當時馬凱同志分管農村司工作，他之所以要求我們從事小城鎮和城鎮化問題的研究，他的基本論斷是“減少農民，才能富裕農民”。

在后來的城鎮化研究中，很多人不理解，為什么當時中央提出“小城鎮，大戰略”？特別是一些經濟和規劃工作者，他們認為城鎮化政策重點不應該是積極發展小城鎮，而應該是發展大城市，可是誰也不去追問。當時城鎮化的提法還是禁忌，戶籍問題更是沒人敢提。幾千年來確保農產品供給問題似乎成為一種現實的擔憂；已經形成的城鄉福利上的二元差距，更是各級城市政府不愿意推進戶籍管理制度改革的借口。只有在小城鎮，因為福利差距沒有那么大，基礎設施和公共服務條件沒有那么好，與農村有著天然的接壤和聯系，而且許多鄉鎮企業又直接辦在小城鎮，在這里實現有關城鎮化的一系列體制上的突破，應該引起的社會波動比較小。1993~1995年，在馬凱同志的直接領導下，我們開始了小城鎮和城鎮化的研究。馬凱同志親自帶隊到各部委征求意見，1995年4月，協調國務院十一個有關部、委、局制定并印發了《全國小城鎮綜合改革試點指導意見》，這是第一個從全方位改革政策入手，以小城鎮作為突破口，全面實行綜合改革試點的指導性意見。其中涉及的內容包括戶籍管理制度、土地流轉制度、小城鎮的行政管理體制、地方財稅管理體制、機構改革和鄉鎮行政區劃調整、基礎設施的投融資改革、統計制度等多方面。

1998年國務院機構改革，國家體改委和國務院特區辦合并為國務院經濟體制改革辦公室，原來的16個司局縮編成6個司局，涉及大量的司局級干部重組和自尋出路。為了堅持小城鎮和城鎮化的政策研究，把試點工作持續下去，在各方面的支持下，我放棄了留在機關內工作的機會。1998年6月，經中編委批準，以原國家體改委農村司為主體成立了小城鎮改革發展中心。從此我開始了漫長而又寂寞的城鎮化政策研究之路。

1997年的亞洲金融危機，我國的外向型經濟受挫，很多專家提出擴大內需的思路，城鎮化和小城鎮終于第一次走上了政府宏觀政策的臺面。1998年十五屆三中全會開始提出“小城鎮，大戰略”。1999年，時任國務院副秘書長的馬凱同志和中農辦主任段應碧同志，把起草向中央政治局常委匯報的“小城鎮發展和城鎮化問題”的任務交給了國務院體改辦。之后，我們又在國務院體改辦副主任邵秉仁同志的領導下，直接參與起草了2000年6月中共中央、國務院頒布的《關于促進小城鎮健康發展的若干指導意見》。這個文件下達之后，戶籍管理制度原則上在全國縣級市以下的城鎮基本放開，農村進城務工人員只要在城里有了住所和穩定的就業條件，就可以辦理落戶手續，而其在農村的承包地和宅基地仍可保留。根據中央有關文件精神，2000年第五次全國人口普查后，我國把進城務工的農民第一次統計為城鎮人口，我國的城鎮化率一下子從原來的29%提高到36%。

2002年，黨的十六大報告第一次寫進了有關城鎮化的內容，其中把“繁榮農村經濟，加快城鎮化進程”寫到一起，這充分說明了城鎮化對于“三農”問題的重要性。值得特別提出的是，我們的城鎮化研究也從小城鎮開始深入到進城的農民工，中心全體研究人員就農民工問題進行了大量的調查研究。2002年，根據馬凱副秘書長和段應碧主任的安排，由中心組織人員起草了2003年國務院辦公廳1號文件《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》。

2003年，中心被并入了國家發改委，城鎮化的研究工作轉向了深入積累階段。原來曾經全方位開展的改革試點工作雖然還在進行，但是實質性內容越來越少。在這一階段反思城鎮化，站在農村的角度去推進城市的各項相關改革，看來是越來越難了。中國的體制，城市實際上是行政管理等級的一個層面，而不是西方國家那種獨立自治的城市。中國城市管理農村的體制，使得從農村的角度提出任何問題都是帶有補貼和扶助的性質。而實際上，由于利益格局的確立，城市仍然沒有擺脫依賴于從農村剝奪資源，來維持城市公共福利的積累和企業成本降低的局面。原來簡單明了的城鄉二元結構，已經被行政區的公共福利利益格局多元化了，因此要改革的內容已經遠遠超出了20世紀90年代凸顯的城鄉二元結構的范疇。原來長期研究農村改革、試圖解決農村問題，現在成為城鎮化出發點的思路，肯定也要相應地轉型，使我們的研究團隊站在城市的決策角度考慮問題。2009年，我們開始把中心研究的重點徹底地轉向城市，單位的名稱也同時作出了調整，改為“城市和小城鎮改革發展中心”。這種轉型的最大效果就是可以更多地偏重于決策者的思維，了解決策階層所更關注的城市角度，有利于提出更好的政策咨詢建議。

中心成立15年來，我和同事們到20多個?。ㄖ陛犑?、自治區）的數千個不同類型、不同規模的城鎮調研，積累了大量的材料，并為一批城鎮特別制定了發展規劃。

我們所理解的城鎮化政策是改革，這也是我們長期和社會上的一些學者，甚至包括政府決策系統的部分研究人員在觀點上的一些重要分歧。因為城鎮化要解決的是幾億進城農民的公共服務均等化問題，關系到利益結構的調整，所以必須通過改革來解決有關制度層面的問題。僅靠投資是無法帶動城鎮化的，否則只會固化當地居民和外來人口的福利格局。只有在改革的基礎上，打破戶籍、土地和行政管理體制上的障礙，提高城鎮化質量，改善外來人口的公共服務，提升投資效率才能變為可能。

幸運的是，從2012年起，中央領導同志對于城鎮化的重視達到了前所未有的高度。在國家發改委副主任徐憲平同志的支持下，我們終于把多年的研究積累作為基礎性咨詢，提供給政策研究和制定的部門。雖然關于城鎮化所涉及的改革政策的全面鋪開還需要時日，還需要觀點上進一步的統一，但無論怎樣，問題提到了臺面，總會有解決的辦法，任何事情都不能一蹴而就，但畢竟有一個非常好的開始。

同事們提議，是不是可以把這些年我們團隊有關城鎮化的研究成果出版成書？我同意了。2013年是全國深入貫徹落實十八大精神的開局之年，是一個好時候，全社會都在關注城鎮化進程。此舉可以把我們的觀點奉獻給社會，以求有一個更充分的討論環境，尋求共識，推進城鎮化改革政策的持續出臺。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任